1+1+1＞3 南昌青山湖创新市场监管体制告别“九龙治水”
人民网南昌11月3日电 （秦海峰 时雨）近年来，随着食品安全问题的频发，人们对食品安全监管体制改革的呼声也越来越高。今年5月份，江西南昌市青山湖区将原区工商、质监、食品药品局撤并，重新组建了青山湖区市场和质量监督管理局，开创了食品药品监管全新模式。新成立的市场局合理进行事权划分，延伸监管触角，探索创造出了“科室+分局”的食品药品监管“青山湖”模式，成为南昌乃至江西市场监管体制改革的一面旗帜。
合并前：“九龙治水”，治不好一棵豆芽菜
今年9月，刚刚成立4个月的南昌市青山湖区市场和质量监督管理局塘山分局接到群众举报，在塘山镇某农民公寓藏有一个囤积销售二类医疗器械的黑窝点。根据群众提供的线索，青山湖区市场和质量监督管理局联合塘山分局迅速行动，一举将这个无证、无照的黑窝点端掉。
“像这种案子，放在之前，由于人手不够，很难发现，更别说进行查处了。”青山湖区市场和质量监督管理局局长邹昌海说。
在担任青山湖区市场和质量监督管理局局长之前，邹昌海担任青山湖区食品和药品监督管理局局长。彼时，青山湖食药监局负责药品和医疗器械监管的只有区区5人，相比之下，青山湖区单药店就有160多家，医疗器械经营单位300多家。按照邹昌海的话讲，要用仅有的5个人监管好这么多单位难度堪比登天。
“人员‘捉襟见肘’，无法开展日常巡视。监管触角仅在区一级，很多信息无法掌握，很多时候群众想投诉也找不到人。”邹昌海回忆说，“由于人员少，只能偶尔开展专项检查。出去执法时候，执法人员还经常被人围攻，执法阻力太大。”
和药品医疗器械的监管陷入尴尬的境地一样，食品质量安全监管问题同样积重难返。近年来，南昌市食品质量安全问题频发，南昌市委一位主要负责人曾在一份反映食品质量安全的文件上批示：食品质量监管体制已经到了非改不可的地步了。
2015年5月，青山湖区将原区工商、质监、食品药品局撤并，重新组建了青山湖区市场和质量监督管理局。新成立的市场局把食品药品安全作为综合执法的首要责任，将分散在工商、质监、食药部门的食药监管职能进行整合，将原食品生产、流通、餐饮环节监管职能合并，实行集中统一监管，着眼于构建一体化、专业化、高效率的监管体系。
从此，青山湖区的食品药品监管翻开了新的一页。
“合并前有三难：企业办事难，群众投诉难，政府协调难。究其原因还是因为权责不清，遇到问题三个部门踢皮球，造成‘九龙治水，治不好一棵豆芽菜’的尴尬局面。”邹昌海说，“三个局合并成一个局后，扯皮的问题迎刃而解，出了问题谁也跑不掉。当然，肩上的担子也更重了。”
怎么合并：延伸监管触角，监管重心下沉
工商、质监、食药监“三合一”，说起来容易做起来难。原来大家都有自己一亩三分地，现在要让出来合成一个局，体制机制怎么理顺？监管力量怎么整合？在全国都没有一个成功的、可复制的样板。
回望青山湖区“三合一”这条路，走的并不轻松。“改革就是踩红线，‘三合一’改革全国都没有一个成功范例，很多地方都是表面合实际没合。大家都在等、都在看，很多事情一边走一边摸索，当时压力非常大。”青山湖区市场和质量监督管理局党委书记安玉爱说。
合并前，安玉爱是青山湖区工商局局长，人员配置齐全，在每个乡镇都设有分局，不存在食品药监局存在的执法力量薄弱的问题。但因为只能管食品流通环节，如果生产环节或者餐饮服务环节出了问题，工商局也爱莫能助。
合并时遇到的第一大难题是，三个部门的人怎么配置才能拧成一股绳，而不是一盘散沙？“经过认真讨论，我们制定了整合机构、落实责任，职能融合、重心下移，提升能力、加紧培训三个原则，三个部门合并起到了1+1+1＞3的效果。”邹昌海对人民网记者表示。
新成立的青山湖区市场和质量监督管理局共有228个人，其中80%人员是原来的工商局员工，13%是来源于质监局，7%来源于食品药品监督管理局。
在食品药品监管领域，原来工商负责食品流通环节，质监负责食品生产环节，食药监负责餐饮服务。“以前是分段监管，容易相互扯皮，现在是生产流通服务全程监管，三部门踢皮球的问题一去不复返，执法力量薄弱的问题也迎刃而解。”邹昌海说。
比如：原食药监局负责食品安全监管人员仅14人，改革后负责食品药品监管职责的有市局6个科室24人和九个分局61人。执法力量大大增强，监管力量也从区一级延伸至乡镇一级，形成近百人的“两级”监管梯队队伍，监管重心下移、全覆盖对接，全面提升了食药安全监管水平。
监管重心下移不代表对监管放任自流。在监管职责分配方面，新成立的市场局和分局进行了合理分配。高风险类如乳制品、婴幼儿食品监管留在市局，低风险类如大米、茶叶等食品监管下放到分局。保证每个镇、街至少配备1名曾从事过餐饮工作的人员，方便日常工作的开展，这样一来就解决了群众投诉无门的问题。
俗话说，队伍大了不好带，执法队伍壮大了，监管重心下移了，各分局工作任务也加大，由于分局食药监专业人员少，且以前主要从事工商方面的监管任务，现在增加了质监、食药监两块职能，相关监管能力亟待提升，监管方式急待转型。
“为了解决这个问题，我们利用专题培训班和现场执法大练兵等方式，实现监管执法“传帮带”，着力提升基层分局履职能力。我们还实施业务科室专业人员定期下分局指导制度，保持每个工作日至少一组科室在分局指导，让大家对陌生的业务尽快熟悉起来。” 邹昌海说，“除此之外，我们还和区法院、检察院建立了联系，定期召开联席会议，在一些案件处罚上会先听听他们的专业意见。”
邹昌海介绍，为了规避法律风险，青山湖市场和监督管理局还在执法程序上进行完善，所有查处案件都要经过新成立的法规科，由专业人士对案件查处所应用的法律法规进行把关，一些大的案件还要交由新成立的案件审理委员会最终定夺。
体制机制理顺了，效果也就出来了。从今年5月新的班子到位到目前，青山湖市场和监督管理局共办理食品药品案件65件，其中食品案件58件，药械案件7件。对比合并之前，一年到头查处的食品药品类案件也不过10多件。
合并后: 三家拧成一股绳 办案数量翻番
新的市场和质量监督管理局成立后，带来的不仅是全新的食品药品监管模式，区内企业的办事效率也大幅提升。
“药企作为专业型企业要经常跟工商、药监、质监这些部门打交道。”华润三九（南昌）药业有限公司董事长、总经理丁瑜说，“以前办事情都是跑完工商跑质监，跑完质监又要去跑药监，一件事情下来耗时耗力。其实很多事情在这些部门之间是有关联的，以前分散开来非常麻烦，如今三家合并办公，办事只要跑一家就能搞定，对于企业来说方便多了。如果企业有困难和问题，找到这里，三家会的同志坐到一起共同‘会诊’，迅速拿出解决方案，在最短的时间内帮助企业度过难关，这在以前是不可想象的。”
和丁瑜有同样感受的还有南昌文泽集团公司的董事长周华，“虽然合并才半年时间，但带给企业实实在在的利好已经显现出来。”周华举例说，“以前营业执照年检，要先去质监部门检验组织机构代码，完事后再拿着证件去工商局年检，光办这一件事最起码要两个工作日才能办完，合并后，一个窗口‘一站式’服务，立马就搞定了，方便快捷。”
除了办事方便快捷，南昌市青山湖区顺心服装厂的总经理魏勇还有另一番感受。“自从三家合并后，市场管理局的工作人员由管理人员变成了服务人员。青山湖区有不少服装厂，有的服装厂生意好，有的不好，对此，市场管理局的人员就在中间牵线搭桥，让效益好的企业把订单‘分担’到订单较少的企业，让企业‘抱团’发展，共同壮大。”魏勇说。
未来：基层分局做哨点 加快建设镇、街食安办
虽然三家单位合并效果初现，但是未来依然任重道远。“合并初期，由于我们宣传不到位，企业对新政策不了解，闹出许多笑话，我们拿着新的执法证去执法，企业还以为遇到了骗子，只能一家一家做工作，消除误解。”安玉爱说，“执法文书和执法流程亟待统一和进一步完善，市级和省级三个部门的体制机制也亟待理顺。”
食品药品安全重于泰山，邹昌海表示，改革才刚刚开始，摸索还将继续，我们打算出台《青山湖区食品安全日常监督检查管理制度》，推行食药安全监管每月督查机制，由科室对分局的行政许可、行政处罚、日常监管、诚信体系建设、专项检查、示范创建6个方面用百分制考核，确保责任到位，落实到位。
“下一步，我们将以原有的专业人员为核心，以分局人员为配合，统筹安排，工作共担，迅速提升基层监管水平和执法能力。目前的打算是依托镇、街政府的力量，推进社会共治网格化示范点创建，积极加快推进镇、街食安办的建设。同时加强食品药品监管员、信息员和志愿者的招募、培训和使用，使他们真正成为食品药品监管的助力。”邹昌海说。