北上广年增一个中小城市人口量 承载力逼近极限

交通拥挤、空气污染、公共服务不足……随着城市人口快速增长，北上广等地的“大城市病”日益突出，城市承载力已经接近极限。《经济参考报》记者调研了解到，近些年北上广几个特大城市持续快速发展，对城市的资源环境、公共服务能力、可持续发展形成巨大压力。尽管各地都明确了人口控制政策、采取了诸多措施，但受经济增长压力、管理体制不顺、功能疏解难度大等因素，实现控制人口规模的目标面临诸多难题。

北上广等大城市承载力逼近极限

庞大的人口规模，让大城市像一个气喘吁吁的“肥胖症”患者，“负债累累”导致难以正常行走。

随着人口急剧增长，北上广等特大城市人口与资源环境的矛盾凸显，交通拥挤、空气污染、公共服务不足等“大城市病”日益突出，城市承载力已经接近极限。

数据显示，北京市机动车已超过500万辆，上海、广州等多个城市超过200万辆，车辆的增加加剧了交通拥堵。在北京，全市目前年用水量缺口近三分之二，不得不依靠超采地下水、从外省调水“解渴”。暑期北京城区日供水量逐渐上升，北京市自来水集团预测，今夏城区日供水量将达到310万立方米至315万立方米，接近318万立方米的日供水能力极限。

在广州，去年不少生源密集地小学学位紧张、“僧多粥少”，其主要原因是当年出生的流动人口增幅超过20％。由于人口多，广州一天要处理1．4万吨垃圾，主城区要处理9700多吨垃圾，1天要处理污水465万吨。

庞大的人口规模，让大城市像一个气喘吁吁的“肥胖症”患者，“负债累累”导致难以正常行走。为了控制人口规模，北上广等特大城市均采取了一系列措施：

———“积分”进城，规范外来人口落户。早在2010年，广东便实施流动人口办居住证及积分入户制，截至今年7月底，已发放4872万张居住证，涵盖公交、小额消费、金融等多种功能。上海于2013年6月印发《上海市居住证积分管理试行办法》。

———功能疏解。一是在郊区建设城市“副中心”，二是将部分产业迁移至周边省市。在北京，大红门服装市场已经确定外迁河北白沟，白沟大红门国际服装城一期将于9月底试营业。广州积极建设城市副中心，促进人口逐步向两个新城区和三个副中心集聚。如今老城区周边的新区都已覆盖地铁公交，完善与毗邻城市的交通接驳，医院、学校也在配套完善中。

———规范社会管理。北京、上海等城市均在推进打击黑车、拆除违建、打击群租等工作，在提升社会治安的同时，也增加了无固定工作、无合理居所的外来人口的生活成本，对控制外来人口也起到一定作用。

北上广每年增加一个中小城市人口量

在北京、上海、广州等特大城市，每年增加的常住人口数量达到四五十万人，相当于一个中小城市的规模。有专家表示，北京目前常住人口已是1986年的两倍多，相当于“26年长出一个北京城”。

根据《国家新型城镇化规划（2014－2020）》，人口在300万至500万之间的为大城市，城区人口500万以上的算是特大城市。截至2010年，人口在500万至1000万之间的中国城市达到10个，1000万以上的城市有6个。记者了解到，在北京、上海、广州等特大城市，每年增加的常住人口数量达到四五十万人，相当于一个中小城市的规模。

近十多年来，北京的常住人口以每年近60万人的速度持续增长，近两三年增速略有所放缓。2013年，北京市常住人口2114．8万人，较2012年增加45．5万人，增长2．2％。有专家表示，北京目前常住人口已是1986年的两倍多，相当于“26年长出一个北京城”。

其中，外来人口是新增常住人口的主力。2013年，北京市常住外来人口802．7万人，占比38％，同比增长3．7％，新增外来人口占当年新增常住人口的63．5％。“十二五”的前三年，全市常住外来人口增长98万人，年均增长4．4％，占全市新增常住人口的64．1％。

记者从上海社会科学院了解到，1993年到2012年，上海常住人口从1381万增加到2380万，平均每年新增52．6万，年均增长2．9％。2013年，上海常住人口突破2400万大关，达到2415．15万人，比上年增加34．72万人，其中外来常住人口990．01万人，占比41％，较上年增加29．77万人。

在广州，情况也不容乐观。2013年末，常住人口1292．68万人，其中，户籍人口832．31万人。这比2012年第六次人口普查时的1260万人增长了约32万人，从2000年到2012年间，广州常住人口每年增长达43万。

据预测，如不采取有效调控措施，2020年上海常住人口将超过《上海市主体功能区规划》中全市常住人口总量2650万的人口规划目标，2030年将达3000万人左右。

遏制人口过快增长面临诸多瓶颈

各地仍存在GDP思维惯性，担心产业结构调整会导致经济发展减缓、税收减少、失业等问题。一些高耗能、劳动密集型的“纳税大户”本不适合在大城市发展，但是，地方政府为了自身利益，转移或外迁的难度很大。

记者在北上广调研了解到，尽管各地采取了一系列控制人口过快增长的措施，人口增速有所趋缓，但是绝对数量仍然大幅增加，对城市健康运行和持续发展造成巨大压力。目前，人口规模控制工作面临多重阻力。

一是人口管理体制不顺，多方合力尚未形成。据了解，上海在2008年成立了市人口综合管理和服务领导小组，办公室设在市公安局，成员单位有25家，但各部门各自为政、工作机制不畅。目前，居住证登记与信息汇集系统化程度较低，信息合建共享机制不够顺畅是重要原因。

二是“GDP思维”下“以业控人”推进力度不足。记者发现，各地仍存在GDP思维惯性，担心产业结构调整会导致经济发展减缓、税收减少、失业等问题。一些高耗能、劳动密集型的“纳税大户”本不适合在大城市发展，但是，地方政府为了自身利益，转移或外迁的难度很大。

三是相关政策不到位，“以房控人”政策力度不够。比如，上海在2011年7月颁布的《上海市居住房屋租赁管理实施办法》对城乡结合部的农民房屋出租缺乏具体政策，对“非改居”的厂房出租没有明确规定。虽然规定了违章建筑及危险房屋不得用于出租，以及租住人均面积不得低于5平方米，不得分隔搭建后出租等，但执行过程中却由于各部门分工不明确等原因执行力度不足。

四是“单独两孩”等政策给人口控制带来新压力。据北京市卫生计生委测算，政策放开后平均前5年每年将新增5．42万人左右，此后每年新增约4万人左右。“单独两孩”政策实施将使城六区人口服务管理压力加大，也使幼儿园、小学配置更趋紧张。

以产业疏导引导人口分流

专家表示，特大城市人口膨胀根源在于产业和功能过度聚集，因此有必要对特大城市功能和产业进行疏解，主动舍弃牺牲一些产业，“掉一些肉”，以经济“减负”为人口减压。

记者在调查中发现，北上广等大城市吸引的新增外来人口中，大部分集中于劳动生产率较低的行业，不符合大城市的定位。根据2012年第六次人口普查统计，在北京市，就业以外来人口为主的行业主要是居民服务业、住宿餐饮业、批发零售业、建筑业、制造业，在这些行业，外来人口占就业人口的比例分别为75％、73％、68％、63％、52％。2013年底，在全市登记流动人口中，服务性行业中流动人口比重超过70％。

在上海、广州等城市，也存在类似情况，对此，北京市发展改革委主任张建东表示，大城市应以产业疏导引导人口疏导。今年上半年，北京市已就地淘汰一批不符合城市功能定位的存量产业，实现了213家污染企业停产退出，完成全年任务的71％。

专家表示，特大城市人口膨胀根源在于产业和功能过度聚集，因此有必要对特大城市功能和产业进行疏解，主动舍弃牺牲一些产业，“掉一些肉”，以经济“减负”为人口减压。

北京市政协调研组建议，要明确产业和功能疏解对象，以扼制“高污染、高耗水、高耗能”为目标，加快清退一般性产业；以控制人口为目标，疏解区域性物流基地和专业批发市场等流动人口聚集产业；以功能调整优化为目标，解决优质公共服务资源配置不均衡问题，并启动部分行政机关及事业单位向外转移试点工作。

专家表示，由于统筹不力、配套政策不完善等问题，目前一些城市的产业疏导进展并不顺利，对此，建议进一步发挥价格对产业结构升级的杠杆作用。具体而言，其一，对不符合城市功能定位的企业，提高其生存成本，促进低端产业加快调整退出；其二，提高新增产业项目准入门槛；其三，对积极转移产业的企业给予一定的租金、税收等优惠政策。