人民日报法评：城市治理亟待法治破局

由传统的以政府为单一主体的城市管理转变为政府、社会组织、企业、公众多元主体参与的现代城市治理模式。

9月25日，贵阳和佛山这两座相隔千里的城市同时发生了老百姓追打城管执法人员事件，暴露出了舆论场上罕有的矛盾现象：一方面，城管暴力执法事件被媒体曝光层出不穷，这个部门似乎很强势；另一方面，近来越来越多的城管“被打”，又显示出这支队伍的弱势一面。这些看似相互矛盾的事实暴露出当前我国城市治理面临的现实困境。

不少人将当前城管乱象归咎于执法规范化程度较低、工作方式简单粗暴。那么，是否提升城管执法规范化水平就能够化解冲突？事实上，当前我国城市治理面临三对法治矛盾：

第一，城管执法机构权责严重不匹配。表面上看，城管部门拥有广泛的行政处罚权，但实际上这些行政处罚权基本上是其他职能部门无法行使或难以行使的剩余权力。同时，城管局在地方政府组织机构序列中非常弱势，城管综合执法机构的职责范围又过于宽泛，有的城市城管综合执法的事项多达几百项，一线执法人员普遍感觉力不从心。

其次，城镇化进程不断推进与行政编制“人员不足”存在突出矛盾。推进以人为核心的城镇化，意味着在今后相当长的时期，各类城市将集聚更多的人口，城市治理的任务更加艰巨。然而，目前城管执法人员人力资源结构严重失衡。

第三，行政执法需要规范化，但法治能力偏弱。长期以来，我国综合行政执法面临法律依据和法律地位被质疑的窘境，一线执法人员经常抱怨在行政执法过程中没有“底气”。执法行为的依据往往散落于各类地方性法规、规章和规范性文件中，城市管理领域缺乏一部统一、规范的城市管理法。

十八届三中全会首次提出，“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。城市治理的法治破局首先要以科学立法理顺城管执法体制，通过制定城管执法的综合性法律或法规，在顶层设计上加以突破。其次，合理地划定综合执法的职责范围，在城市管理领域实行综合执法，能综合的应尽量综合，不能综合的不必强求。第三，以严格执法推进城市管理依法行政，因地制宜建立符合城市特点和发展阶段的新标准。

城市治理的法治道路要求我们转变理念，由传统的以政府为单一主体的城市管理转变为政府、社会组织、企业、公众多元主体参与的现代城市治理模式，从而形成充分体现民意、保证公民积极参与、有效互动的合作机制。