级别管辖，执行有点难（政策聚焦·关注改革探索）

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党的三中全会《决定》提出：“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。减少行政执法层级。”为破解多头执法、重复执法、越权执法难题，江西在国内率先开展行政执法级别管辖制度试点，效果如何？

2010年初开始，江西在国内率先开展行政执法级别管辖制度试点，目前已从最初的地税、烟草、水利部门试行，扩展到林业、药监等部门。

所谓级别管辖，就是界定不同级别的行政机关分别管辖哪些违法行为，这样可以避免一些执法部门盯上有“油水”的企业或个人，层层检查，反复罚款。

规范流程，引入外部监督，地税系统改革初见成效

走访了江西鹰潭市地税系统的各级征收大厅，记者看到，窗口划分很细，业务流程标注清晰，让纳税人一目了然。江西中川置业有限公司董事长王建强说：“帮助企业进行税收筹划，规范财务管理，企业节税效果明显。”

鹰潭市余江县地税局局长艾华英介绍，余江对税收执法的每个环节进行细化分解，梳理标准化流程，修订完善业务类和行政管理类等10多项制度，逐步实现了“凡事有人负责、凡事有章可循、凡事有据可查、凡事有人监督”的科学管理机制。

“外部监督是针对多头执法、权责不清的一项重要措施。”鹰潭市地税局党委副书记贺春景介绍，鹰潭积极推进电子政务建设，完善网上咨询、网上审批、调查测评和投诉举报等服务功能，搭建以地税网站为基础、以服务热线、举报信箱等为辅助的立体化监督平台。以余江县为例，在全县优化发展环境监测中，该县地税局综合满意率连续50个月位列全县第一。

江西省法制办执法监督处处长周靖认为，减少执法层级、降低行政成本吻合国家关于行政体制改革的总体思路，“江西的改革循序渐进，但也存在发展不平衡的问题。”

并非所有的试点单位都能快速转变职能

尽管江西的试点工作已经推行了4年，但并非所有的试点单位都能快速转变职能，厘清权责边界。

采访中，一些企业经营者调侃道：“企业就像唐僧肉，闻着香味就都来了，得罪不起啊”，“浑水才好摸鱼嘛，人家本来就想着弄点好处，搞清楚了就没有空间了。”

有企业向记者反映，很多部门由于存在收费行为，还是有一些“灰色地带”：变着法子乱收费；无视相关规定，不缴费就不办理手续。

针对这些反映，记者很想多跑几个试点部门，但最终都被婉拒，理由多为“国家有关规定不太明晰，我们也是边走边看，没什么经验”。

“多头执法、重复执法的根源，在于不同的管理体制下，条块管理的不同主体间的利益冲突。无论对哪个行政系统，省、市、县三级机关行政管辖权的具体划分都是级别管辖试点工作的核心和重点。”南昌大学法学博士宁立成表示，“解决执法利益化需要遵循事权、财权相匹配原则，协调上下级的行政行为。这样才能既不浪费执法资源，提高行政效率，又有利于破除地方保护主义的干扰。”

只有制度上明确各个层级职责权限，规范执法才有可能

那么，江西省地税系统是如何在这一轮改革中取得实效的呢？

据悉，我国施行的是分税制财税体制，《税收征管法》对赋予执法权的税务机关界定很宽泛，省以下各级地税机关的级别管辖权限如何确定，现行法律、法规、规章往往只有原则规定。这也是以往地税系统出现执法问题的根源所在。

记者从江西省地税局了解到，通过广泛征求各级地税机关和广大行政管理相对人的意见和建议，江西地税系统制定出了《江西省地方税务系统行政执法级别管辖规定》及《划分细则》。对应各个执法具体事项，按照各个执法主体的管辖对象划分出各自的级别管辖范围。

南昌市地税局纪委书记姜雁平告诉记者，为真正做到避免争议，职责明晰，论证和制定文件过程中，不是简单地将行政执法级别管辖权限划分到省、市、县三个层级地税机关，而是按照“合法界定、合理配置、行政高效”要求，结合地税工作实际，将各层级的地税机关的执法权限进一步细划到局机关、直属分局、稽查局、属地分局等具体行政主体，使全系统中3个省级执法主体，33个设区市级执法主体，831个县级执法主体都清晰明确自身执法行为级别管辖权限的范围。

“解决条块管理之间的利益冲突是个难题，但不能因此停滞不前。”周靖认为，“不能等国家出台全部政策，各行业应该遵循一些基本原则，稳步推进改革，观望只会延误改革。”

江西水政监察总队队长邹崴表示，中央要求对基层进一步放权，以后水利执法重点也是在县一级。只有从制度上明确了各个层级的职责权限，规范执法才有可能，目前江西正在制定法治水利建设规划，将进一步用法律手段规范执法行为，减少随意性。