关于解决进城农民工住宅问题的机制设计

　　一、危机与问题

　　中国城市化面临的一大难题是如何解决新增城市就业人口，特别是进城农民工的住宅问题。这一问题关系到中国社会的稳定和长治久安，如无良策，将导致极其严重的经济、社会和政治后果。

　　目前解决这一问题的思路是兴建大批保障性住宅和廉租房，这个思路的方向对头，但面临两大难题，第一，时间来不及，目前我国大中城市的农民工至少有几千万之众，仅仅靠兴建廉租房完全解决他们的住宅问题，需要时日，而现在这个问题已经非常紧迫。第二，资金问题，政府，尤其是多数地方政府，没有足够的资金支持廉租房投资。

　　从长远看，廉租房思路并不能解决更深层的问题：农民工的工资太低，如果他们中间的多数无法获得与城市居民同等的住宅权利并有望成为中产阶级，将永远无法融入城市，而固化为一个赤贫阶级，威胁到社会和谐与稳定。

　　无论保障性住宅还是廉租房，都缺少完整的产权，无法享受城市基础设施和公共服务改进带来的财产生值，因而也无法从根本上改善社会财富的再分配。在城市化高速发展阶段，大量涌进的新增城市人口不能得到完整的住房产权，势必导致与原有有产阶级财富差距迅速拉开。社会的急剧分化将直接成为引发社会不稳定的诱因。

　　这是因为，缺少永久性的不动产，势必导致人员流动性过高，使人与人，人与社会之间重复博弈变为一次性博弈。社会经济行为短期化，个人信用无法建立，欺诈和恶意违约大量发生。这些都极大地增加了社会的交易成本，使得许多私人间的交易无法发生。服务业和私人消费因此受到抑制，从而严重制约产业的升级和内需的扩大，最终转化为就业困难和社会的不安定。

　　二、制度原因

　　中国城乡二元的身份权利安排，是中国社会分化的主要制度原因。在计划经济时代，这一安排的经济实质是，所有城市和农业地租都集中到国家手里用于工业化。在这种安排下，城市居民可以获得较高的工业劳动力再生产成本补偿，农民则能够获得较低的农业劳动力再生产成本补偿。

　　改革初期，包产到户提高了农民在农业剩余分配中的份额，极大地提高了农业生产率，农民的收入超过了农业劳动力再生产的成本，有一定储蓄用于发展非农产业和投资人力资本。对农村工业的鼓励，又使农民获得了在农村分享工业利润的权利，但这一安排不利于人口和工业的合理布局。

　　允许农民到沿海和大中城市打工，极大地促进了我国劳动力的流动，保证了沿海对外开放大战略的成功。但是，农民工并不能因此而转换身份权利。这一安排，使农民工的工资长期低于城市劳动力再生产的成本，迫使农民用农业收入补贴非农业劳动力的再生产。农民用自己的血汗创造了城市的新财富，却没有分享城市财富的权利。农民工制度，成为一种新的剥夺农民的机制。

　　而与此同时，城市居民通过房改成为有产阶级，他们不仅享受高于农民工的社会服务，而且能够通过房产升值，分享迅速提升的城市地租。农民工进城打工，不断增加城市财富，提高城市地租，却因无法成为市民，不能获得同等的公共服务，更不能分享日城市地产的增值收益。这种安排，成为分裂中国社会一个十分危险的机制。仅仅靠提高工资，不能解决这个问题，而且，如工资增长过快，还有可能过快地推高中国的产业成本，对经济发展带来不利影响。

　　因此，从根本上解决进城农民工获得城市居民同等权利，特别是同等的住宅权，必须让农民工和所有新市民能够像九十年代城市居民房改那样，通过直接的财富转移，获得一定的房产权来分享城市地租的权利。否则，不可能从根本上解决进城农民的住房问题。

　　三、政策建议

　　为此，我们提出以下建议：

　　1.建立国家农民工或新市民住房基金，这一基金的主要来源是城市土地升值的一部分，其中包括农地转非农地升值扣除基础设施投资的一部分，但更多地来自城市地产的升值。也可以考虑通过减税激励，以工资附加的形式从企业提取一部分。这一基金的职责是通过把部分新增城市地租直接分配给进城农民工和新市民，并转化为他们的房产，完成中国高速城市化的住房问题这一历史使命。成立这一基金是国民收入和财富分配改革的必要部分。由于中国的城市土地是国有，国家有合法权力，也有义务合理地分配这部分土地的地租，维持社会的公平与稳定。仅仅通过工资和房价控制不可能有效解决社会公平问题。

　　2.基金资金来源可以多样化，但大部分应该来自现有农民工和新市民在城市的租房支出。比如一个人现在租房实际约400元(大多是与他人合租城中村的非法住宅)，再稍微增加一点，比如100元，约500元。政府以住房基金的方式，在未来返还农民工的租房支出，专用于购置住房。因为政府必须先从银行借钱来兴建连租房，对农民工的租金要长时间逐步归还。所以，地方政府也要出一点，大部分用来支付银行利息，国家出一点，主要是政策性利息，比如按照国债利息大约2%左右。日常的物业管理和设施维护按照每平方米2元计算，一个月大约100元/人。可以由单位出(不计入最低工资)。这样，由个人、政府、企业共同建立这个基金，把大家的利益联系起来。

　　3.农民工住房基金可以考虑由全国的工会系统参与管理，以提高农民工的组织程度，加强对基金分配和管理的民主监督，同时也提高工会在协调各方利益时的发言权。

　　4.每个进城农民工(包括农村出身的大、中专毕业生)都建立与社保基金一样的农民工住宅基金账户。与社保基金不同的是，农民工住宅基金可以建立家庭账户，可继承。

　　5.国家以住宅基金的形式，返还农民工的租房支出，原则上保证农民工在租房15年后，每个新增市民家庭有机会在城镇获得一套50平米住房的完全产权。农民工租房支出水平与廉租房重置价挂钩，由管理部门按这一原则核定。如上海建设的成本价5000元/平方米，每一个农民工就要交600元/月，企业补贴可能就是150元/月。在厦门建设成本4000元/平方米，可能就需要500元/人，单位就出100元。

　　6.住房基金必须在15年之内使用，以加速政府兴建廉租房的沉淀资金回收。如可以规定通过以租代买的方式，15年之内买下剩余产权。单身者可以先合住宿舍，但租金已经开始计入基金中的个人账户，结婚后，两个人的账户合并为家庭账户，原来帐户的租金继续积累。宿舍逐步改变为住宅。这可能需要沉淀一部分住宅在宿舍状态。住房基金合法持有者之间可以互相借贷用于购房，但不得将基金售予无权享受基金的人用于购房。未曾获得福利房待遇的公民，都有权建立农民工住房基金账户。只有从农村居民转为城市居民的第一代人享有获得农民工住房基金的权利。

　　7.由国家住房基金会与各地工会组织统一筹划和投资，在各地兴建和管理农民工廉租房，性质相当于新加坡的 “ 组屋 ” ，能保证农民工获得体面的住房条件。按照住房当时的重置成本价而非市场价确定租金水平，租给外地来的农民工和符合条件的新市民。

　　8.农民工所在地方财政、企业与国家农民工住房基金会按固定比例分担农民工廉租房的投资成本。凡鼓励人口集聚的地区和城市，国家视人口合理分布的宏观需要增加投资比例。

　　9.鼓励城市居民加入农民工住房基金计划。经政府认证，达到一定居住标准的城市住宅，获得向农民工出租住房的权利，并有权获得农民工住房基金。在一定年限后，房主可以用此基金购买商品房。基金与所房租收入按一定比例挂钩，由中央统一管理。房主参与农民工住房计划获得的住房基金，原则上由地方政府负责在本地兑现。兑现的手段之一是抵扣房产税。

　　10.农民工住房基金的持有者使用累计的基金，按照成本+固定利润价格获得完整产权后，允许上市，如因特殊原因农民工无力购买全部产权，允许工会按照市场价卖掉住宅，确保贷款归还。这部分农民工则转入廉租房体系或重新加入新一轮租房。对于流动到其他城市的农民工，在没有定居下来之前，扣除必要的费用后，可以携带基金中的部分积累，比如总额的2/3，转会到其他地区的工会，剩余1/3给原来的工会。允许原来的工会出售该住宅，以免基金出现缺口。

　　四、以上机制设计期望达到的几个目的：

　　1.充分利用现有的住房资源，迅速改善农民工的住房条件，但又不给工资上升带来过大增长压力，有利于维持中国工业的出口竞争力。

　　2.稳定农民工获得与城市居民平等住房权的预期，一同参与财富的二次分配，促进社会公平，促进农民工与城市社会的融合，促进社会稳定。强化转型期社会的组织程度，减少无序的社会真空。节省 “ 维稳 ” 成本。为改革户籍政策，消除城乡差别，促进要素流动，提供了一个正规的途径。

　　3.有利于中国房地产业的稳定发展。在成本较低的发展阶段，锁定住宅建设的成本。上市后的住宅，还可为新增居民改善住房升级提供资本(首付)，扩大高端商品房市场的需求。

　　4.有利于个人信用的建立，扩大内需，发展第三产业。

　　5.有利于吸收被 “ 二套房 ” 政策赶出高风险商品房市场的流动性，帮助积极财政政策释放出来的大规模资金，寻找到更安全的出口，降低通货膨胀的压力。

　　6.可调节的长期、持续、稳定、大规模的住宅建设，可以保持固投(低谷时增投，过热时减缓)，减少产能的过剩，拉平经济周期，解决就业不足。住房带来的消费(家具、电器、装修)又为内需扩大提供了基础。政府二次收入(税收)的增加，足以抵偿一级土地市场收入的减少。

　　这个机制设计的本质，是以农民工的劳动力(预期个人收入)作抵押，把新增城市地租的一部分，直接转化为进城农民工未来的房产，从而在根本上消除由于城乡二元体制给中国城市化带来的不公平问题，使中国城市化走上健康的发展轨道。