践行农田水利地方法规的思考

载《人民长江报》之长江视点

 
                                                                                                          践行农田水利地方法规的思考

杨丕龙

去年10 月施行《江西省农田水利条例》（以下简称《条例》）是继黑龙江、湖南之后，在全国范围内第三个出台的省级农田水利管理方面的地方性法规，该《条例》着力规范江西农田水利规划、建设、管理、保护及相关活动，在立法理念上，在立法模块上，在立法制度上进行了大胆的创新，是指导今后一段时间江西农田水利事业发展的法制保障，必须进一步树立依法行政、依法治水的理念，健全各项配套制度，让该《条例》的各项精神进一步深入人心。

立法推进农田水利势在必行

水利是农业的命脉，农田水利是保障粮食安全，促进农业增产、农民增收、农村发展的重要基础。随着大型水利工程的逐渐完善，解决好农田灌溉“最后一公里”问题变得愈发重要。但是，从法律层面来讲，由于国家在农田水利方面没有专门立法，所以只能依照《水法》、《防洪法》、《抗旱条例》和《江西省水利工程管理条例》等法律、法规、规章以及国务院和水利部、省政府的有关文件来解决现实中的问题，缺乏针对性和可操作性。因此，《条例》在水事法律体系中，具有填空补白、填平补齐作用。

当前，农田水利建设建设资金不足且投资主体多元化问题突出。以农田灌溉工程为例，根据江西省农田灌溉工程规划，到2020年，全省基本完成全省农田灌溉工程建设和改造任务，所需投资达452亿元，平均每年45亿元，资金缺口巨大。同时，规划统筹乏力，涉及农田水利工程建设资金整合存在困难。国家层面也缺乏相应的综合规划和协商机制，各有关部门按条块体制多头管理，推动资金整合难度较大，导致工程建设投入分散，资金使用效率低，重复建设现象比较严重。因此，《条例》在保障资金投入上，具有海绵吸水、磁石吸铁的作用。

江西已有的农田水利工程、设备产权不明，政府及各有关部门、农田水利管理单位、农村集体经济组织和农户各自的管理责任不清。公益性工程缺乏财政支持，工程维修养护资金落实不到位；农业灌溉水价普遍较低甚至没有，水费财政补贴政策又落实不到位，导致大多数工程运行维护经费不足，无法及时进行维修养护等等。这些现实原因致使当前我省农田水利设施的管理水平很低，农田水利建设组织难、投劳难、管理难等问题十分凸显。因此，《条例》在农田水利管理上，具有步入正轨、持久运行的作用。

江西省农田水利建设历史悠久，形成了许多行之有效的经验。如以县为单位自下而上编制农田水利规划；实行民主议事制度，组织农民投资投劳参与农田水利工程建设；按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则确定小型农田水利工程的所有权；扶持和规范农民用水合作组织的成立与建设，并在经费上给予必要扶持；对农田水利工程造册登记，颁发权属证书等。这些在农田水利建设与管理中形成的有效经验，只是局部的、只是行政管理层面的，没有上升到法律层面，需要立法总结、确认与推广。因此，《条例》在农田水利建设管理经验上，具有凝练升华、推广普及的作用。

基于以上背景，江西为加快农田水利事业发展而立法，就成为水到渠成、势在必然之举，这也是破解江西水利改革发展难题的法治之选、法治之举。

创新让法规更符合地方实际

纵观该《条例》，不仅全面规范了农田水利规划、建设、管理、保护及相关活动，还在立法理念、立法模块、立法制度三方面均有重要创新。

在立法理念上，让“两只手”相得益彰。党的十八届三中全会提出，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革，更好发挥政府作用。同时，也要看到“决定性作用”并非“全部作用”，我国实行的是社会主义市场经济体制，仍然要坚持发挥社会主义制度的优越性、发挥党和政府的积极作用。基于此，《条例》一是在政府和农户的关系处理方面，坚持既充分发挥政府的主导作用，又鼓励引导农民群众积极参与，同时注意减轻农民负担，保障其合法权益，明确规定农田水利实行政府主导，农民、基层组织和社会力量参与，规定对农民和基层组织的鼓励引导措施和权益保护，并在规划征求意见、管理主体确定、投入机制等制度中规定了权益保护的具体要求；二是在政府和市场的关系处理方面，《条例》从基本原则、政府责任、管理体制以及规划、建设、管理、保护、扶持等多方面规定了政府的职责。同时，为发挥市场潜力，《条例》还规定了建立健全基层水利服务体系、民间资本参与农田水利扶持政策等内容。

在立法模块上，与水利工程条例相得益彰。与《江西省水利工程条例》的衔接，一直贯穿于《条例》立法始终。《江西省水利工程条例》，对水利工程的建设、管理和保护作出规范，在内容上偏重于对大中型水利工程的规范管理。就农田水利建设管理制定单独的地方性法规，会不会与《江西省水利工程条例》存在重复交叉，造成立法资源的浪费？为此，《条例》将适用范围确定为大中小型农田水利工程，并明确规定：“本条例所称农田水利，是指为防治农田旱、涝、渍等灾害，改善农业生产条件，采取的灌溉、排水等工程措施和其他相关措施的总称。《江西省水利工程条例》对农田水利工程的建设、管理和保护已有规定的，适用其规定。”这种分块处理，笔者认为是一种立法创新。

在立法制度上，贯穿新时期治水兴水战略思想。习近平总书记站在党和国家事业发展全局的战略高度，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的保障水安全基本思路。江西是水利大省，也是水灾害频繁发生的省份，保障水安全意义重大，任务艰巨。为此，《条例》在制度设计上坚持围绕习总书记的十六字治水战略思想，着重“三个方面”制度设计，即农田水利的规划与建设、管理与保护、保障与扶持。在规划与建设方面，主要规范编制程序、规划内容、规划实施、建设程序、技术标准、验收登记等，确保一张蓝图、一个标准、统一实施；在管理与保护方面，主要规范管理主体、运行管护责任、灌区计划用水、农田灌溉节水、用水优先保障等，确保工程建成以后有人管理、合理使用、有效保护，形成长效管护机制；在保障与扶持方面，主要规范建设投入、扶持政策、水价与水费、运行维护经费、农田水利信息共建共享、基层水利服务体系建设等，确保工程建得起、管的好、长受益。

循法守法贵在有效执行

立法本身不是目的，如何循法，保障它的实施才是关键。为更好地贯彻实施好《条例》，必须不断加大宣传力度，采取切实有效的方式方法，让法律之威见实效。

把学习宣传《条例》作为当前的一项重要任务。《条例》已于去年10月1日起施行，各级水行政主管部门要把学习宣传《条例》作为当前的一件大事来抓，切实加强领导，主要负责同志要高度重视、带头学习。要切实抓好水利系统的学习培训工作，使广大水利系统干部职工特别是基层农田水利工作人员，熟练掌握和运用法律条款。加强与各类媒体的沟通交流，通过媒体面向全社会广泛宣传《条例》的重要意义、主要内容、法律责任等，努力营造共同推进农田水利建设的良好氛围。

依法行政、依法治水，切实加强《条例》的贯彻执行。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。法律法规一旦颁布实施，就必须得到遵守和执行。各级水行政主管部门要严格按照法律规定和法定程序办事，主动接受社会监督，全面推进依法行政、依法决策、依法管理，扎实推进农田水利执法能力建设。要把《条例》的贯彻落实作为一项既紧迫又长期的工作，严格落实责任主体，切实提高农田水利规划的执行力，加大监督检查力度，做到有法必依，执法必严，违法必究。

进一步健全与《条例》配套的各项制度。抓好部门协调，全面开展配套规范性文件的制定工作，对《条例》规定的一些新内容、新方法，要认真制定相应措施和制度。在《条例》执行过程中，要注意总结经验，认真研究新问题、新情况，使《条例》在农田水利实践中不断丰富、完善。要抓好部门协调，各级水行政主管部门要树立大局意识、责任意识，在做好职责分工的同时，在农田水利规划、项目资金统筹、建立健全农田水利信息共建共享机制等方面充分做好沟通协调，加强部门协作，充分发挥整体推动力。（作者系江西省水利厅副厅长）