湖北“首虎”陈柏槐因“集体研究”渎职获罪17年

现羁押于秦城监狱的湖北省政协原副主席陈柏槐，在春去秋来中翘首等待二审消息。

此前2015年4月17日，因滥用职权和受贿283万余元，65岁的陈柏槐被福州市中级法院一审判处有期徒刑17年。陈柏槐提起上诉。

《财经》记者获悉，在滥用职权上，法院一审认定， 陈柏槐在担任湖北省农业厅党组书记、厅长期间，以厅党组会议、厅长办公会议集体研究为形式，提议、主导、决定将国家划拨的畜牧科研用地489亩，非法转让给深圳泰然(集团)股份有限公司、湖北国海房地产开发有限公司 ，用于经营性开发，给国家造成经济损失6.106亿元。

这是“集体研究”式渎职明确入罪后的典型案例之一。 2013年1月，“两高”发布司法解释，首次明确对“集体研究”式渎职犯罪将依法追究负有责任人员的刑责。

以“集体研究”为名实施渎职犯罪，如何区分责任是以往司法实践中的争议难题。尤其是在土地资源、生态环境等领域，存在行政主管部门或地方党政部门集体研究违法决定的渎职现象。案发后，涉事人员则拿出“集体研究”做挡箭牌。此种渎职一旦发生，其影响也将深远。陈柏槐案引发的连锁反应至今未消弭。

转让489 亩科研用地

1950年出生的陈柏槐系武汉当地人，毕业于华中师范大学旅游学院区域经济学专业。

陈柏槐1971年参加工作时，是一名普通的农业技术员。他在湖北的农业系统摸爬滚打了30余年，仕途稳步推升，直至成为农业厅党组书记、厅长。

2009年，陈柏槐当选湖北省政协第十届委员会副主席，官至副部。

2013年11月19日，因涉嫌违法违纪，陈柏槐接受组织调查。2015年4月17日，福州市中院一审以滥用职权罪和受贿罪判处其有期徒刑17年。

陈柏槐是十八大后落马的湖北“首虎”，案发的主要祸因系对下属单位489亩土地的非法转让。其中402亩的一宗地块位于武汉国家农业科技园区，南邻湖北省畜禽育种中心（下称育种中心）。

该土地的原使用权人即育种中心，是湖北省农业厅下属事业单位。土地的用途原为畜牧科研，本属于国有划拨地。如今，此处已是深圳泰然（集团）股份有限公司（下称深圳泰然）在武汉打造的人文水岸风情小镇——泰然南湖玫瑰湾项目。

早在2004年，湖北省农业厅开始谋划将这宗地块进行商业开发。此时，陈柏槐刚刚履职农业厅长一年左右。《财经》记者获得的司法文书显示，当年1月，陈柏槐召开党组会议，讨论育种中心土地开发问题，提议与房地产企业合作开发，获取的经济收益用以弥补农业厅烂尾楼盘活和育种中心搬迁资金不足。

党组会议通过后，同年6月，湖北省农业厅成立了南湖开发办和南湖开发领导小组。南湖开发办的职责是研究南湖开发总体计划、洽谈和协调南湖开发重点项目等。

得知此消息后，2004年12月，陈柏槐的老朋友胡爱民带着深圳泰然的负责人来到武汉，与陈柏槐等人商谈合作开发事宜。胡爱民曾在湖北省政府任职，与陈关系不错。

因所需资金量庞大，湖北省农业厅最终决定用商业运作的方式盘活南湖地块，解决资金问题。时任农业厅副厅长梅祖恩供述称，此系陈柏槐提议。

经胡爱民牵线搭桥，2004年12月，陈柏槐、梅祖恩等代表湖北省农业厅与深圳泰然时任董事长马新建、副总经理李海强等人商谈，双方同意买断育种中心100亩土地、合作开发300亩土地（后经实测共计402亩）。前100亩以每亩63.8万元的价格转让，后300亩合作开发的收益按3∶7比例分配收益。

随后，南湖开发办草拟了转让100亩土地的协议书和合作开发300亩土地的意向协议书文本，陈柏槐阅后提示提交厅长办公会议研究。

2004年12月底，陈柏槐先后主持厅长办公会议和厅党组会议，同意并授权育种中心与深圳泰然签订协议。2005年1月陈在报送的育种中心对400亩土地进行经营性开发请示和协议书上签批同意。

协议载明，育种中心需配合深圳泰然的控股企业武汉泰然房地产开发有限公司（下称武汉泰然）通过挂牌交易的方式获取土地使用权，且无需支付竞买成交价50％的土地出让补偿金。

违规挂牌交易

改变国有土地使用性质手续非常复杂，需要经过一系列“运作”。

育种中心首先向湖北省政府提出书面请示，内容为：将育种中心400亩土地与开发商合作，由开发商预付资金用于省畜牧科研生产基地搬迁，土地挂牌由东湖区国土分局办理等。

其实，育种中心的请示未提及已经与深圳泰然签订协议的事实。九年后，陈柏槐因涉嫌渎职案发落马，省政府办公厅当年的时任负责人认为，未经省政府、省财政厅批准，擅自与开发商签订土地卖断和开发协议是一种违法行为。

陈柏槐在被查后供述称，请示时未报告签订协议的事情，是为了避免让省政府知道农业厅“先斩后奏”。他曾在省政府工作，“懂得这些程序，看到当时大家都这样做，也存在侥幸心理，认为这是农业厅自己的事情”。

收到请示后，湖北省政府要求省国土资源厅提出意见。后者复函称，因涉及改变原批准土地用途，应按照有关规划，经依法批准改变原用途后，方可进行商业开发，其土地使用权需进入土地市场公开交易。

上述意见后转回湖北省农业厅，同时湖北省农业厅发给武汉市国土局的商请函也得到了类似答复。

随后，经陈柏槐签发， 农业厅向时任刘姓副省长呈送报告，请示育种中心基地搬迁问题。刘批示给时任湖北省国土厅，“同武汉市规划局协商”。后批示转给武汉市规划局。

案发后，刘向侦查人员解释称，因涉及规划，他才批示给省国土资源厅，批示的意思是：能办就按政策、程序办；如果不能办就不办。育种中心处置土地资产问题，并不是其分管事项，应呈请其他有关领导批示。

依据相关规定，确需改变土地用途和土地使用权，应经有关政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。在城市规划区内改变土地用途的，报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。持批准文件方可依法进行变更登记。

目前，并不清楚这宗400余亩地块的土地用途何时、由谁批准最终变更用途。司法材料仅称，后经湖北省农业厅和武汉市东湖新技术开发区管委会协调，武汉市国土资源管理局东湖新技术开发区分局（下称东湖国土分局）对该宗土地挂牌公告转让。

查询2005年7月公开的挂牌公告可知，公告中已经显示土地用途为住宅。

育种中心在当年的挂牌文件中提出了很高的要求：竞得人须帮助完成四个国家重点畜牧科研生产基地项目的搬迁重建，并安排育种中心150名职工就业。深圳泰然时任董事长马新建后来作证称，上述条件由深圳泰然与南湖开发办共同商议，目的是排挤其他竞争对手。

司法文书显示，其间的一个插曲是，武汉一家企业想参与此项目，但认为条件苛刻而提出质疑。陈柏槐等人得知后，请人劝这家公司退出竞争。

当年8月，武汉泰然以3.6229亿元的底价如愿顺利摘牌，后向国土部门缴纳土地出让金1.81亿余元。按照规定，武汉泰然还应支付1.81亿余元的出让补偿金给育种中心，但武汉泰然实际支付了6380万元。而育种中心出具虚假证明称已收到1.81亿余元，以帮助武汉泰然尽快办理土地使用权证。

一年后，湖北省财政厅获知育种中心转让国有土地后，向湖北省政府反映此事未按规定报请财政厅审批。湖北省政府批示农业厅整改。对此，陈柏槐要求农业厅相关部门研究“应对之策”，但实际上并未实质性整改。

另外，育种中心还有240亩存量剩余土地。2007年，陈柏槐又介绍朋友段昕与南湖开发办商议，约定以每亩83万元的价格转让给湖北国海房地产开发有限公司，至2011年，该公司以挂牌底价获得86.47亩土地的使用权。操作模式与前述地块类似。

“集体研究”的追责界定

案发后，国土部门认定涉案土地挂牌交易违规，共给国家造成经济损失6.106亿元。其中，武汉泰然获得的涉案土地经评估价为10.65亿余元，仅此就造成国家损失5.42亿余元。

与滥用职权伴随的多有受贿行为。司法文书称，陈柏槐为深圳泰然取得国有划拨土地和合作开发南湖玫瑰湾等事项提供帮助，2005年7月至2008年底，陈柏槐先后收受深圳泰然时任负责人马新建等人给予的70万元。另外，2003年至2013年间，陈柏槐利用湖北省农业厅党组书记、厅长，湖北省政协副主席等职务便利，为武汉佳和房地产开发有限公司等单位和个人提供帮助，收受财物213万余元。

此案庭审时，陈柏槐否认指控，并称其在侦查阶段作的供述受到了“逼供、诱供”，请求宣告无罪，因此被称为十八大后首个拒不认罪的落马官员。

陈柏槐辩称，育种中心土地转让的事情系经湖北省农业厅党组会议集体研究决定，还召开厅长办公会议进行“公决”，由全体参会人员签字表示同意，不应由他个人负责。

福州市中院审理认定，湖北省农业厅未经行政主管部门批准，批复同意育种中心将国家划拨的畜牧科研用地用于经营性开发，且农业厅未经审批即批复同意转让国有资产，违规转让协议自始至终未经有关部门批准，虽然涉案土地后经挂牌交易，但交易过程明显违规。

在违法转让土地中，陈柏槐起了提议、主导和决定性作用。“虽然经过集体研究，但作为党组书记、厅长、集体会议的主持人，陈柏槐对违法决定造成的后果负有主要和直接的责任。”

对于“集体研究”式的渎职犯罪，如何追究违法决定人员的刑事责任？这曾是司法实践中存在的突出难题。为了解决这个问题，在陈柏槐被捕的前一年，“两高”专门对此发布司法解释。

最高法院发言人孙军工称，对于多人特别是上下级共同实施或者集体研究实施的渎职犯罪，违法决定的负责人员往往以经集体研究为托辞推卸责任，此前的实践当中有的只追究了具体执行人员的刑事责任。“这种‘抓小放大’的现象违背了问责机制的基本要求，既不公平，也不利于预防和惩处犯罪。”

最高法院刑二庭庭长裴显鼎认为，当前在土地资源、生态环境等领域，存在行政主管部门甚至地方一级党政部门集体研究违法决定的渎职现象，出现危害结果后涉事人员往往以经集体研究为由推卸责任。一些负责人还刻意假借集体研究掩饰其个人意志。

因此，为明确刑事责任主体，对以“集体研究”形式实施的渎职犯罪，应依法追究负有责任人员的刑事责任；而对于具体执行人员，可视具体情节决定是否追究刑责或者从轻处罚。

另据《财经》记者梳理的资料显示，自十八大后至2015年1月23日期间，落马的631名主要官员（相关报道见《财经》2015年第8期封面报道“ 反腐‘砍树救林’ ”），目前查办的渎职犯罪已赶超贪污类案件。

在已公开的案件中，湖南省张家界市政府原秘书长白开文，也被指涉嫌利用集体研究的方式，违法决定职权之外的事务，同意开发区内企业产业项目违法用地，被国土部门罚款167万余元，致使公共财产遭受重大损失，涉嫌滥用职权罪。另外，白开文同被指控涉嫌受贿。可见，“集体研究”形式掩盖下的渎职类犯罪，往往与贪贿犯罪交织在一起，是值得当前重视的一类犯罪。

一审宣判后，陈柏槐不服提出上诉，目前未有二审消息。北京市中同律师事务所律师王玉森担任陈的二审辩护人，他认为，一审认定陈柏槐通过集体研究形式，违反规定非法转让涉案土地的事实是错误的，陈及湖北农业厅都并未逾越国土管理部门对国有划拨土地的管理权，湖北省农业厅只是育种中心层层上报中的一个环节，最终收回国有土地、进行出让并签订国有土地使用权出让合同的是国土部门。

另据悉，时任湖北省农业厅副厅长后出任湖北省政协常委的梅祖恩、南湖开发负责人张思华、育种中心法定代表人马健红也因此落马，并被另案处理。

陈柏槐案的影响不止于此。武汉市国土部门出具的证明称，涉案土地交易违法，武汉泰然公司违法取得的土地使用权证具有法定注销的情形，应依法予以注销。但泰然南湖玫瑰湾项目首期2007年底开盘，后期项目陆续报建开盘，楼盘大部分已经向市场销售。

购买尾盘的业主因此受到了影响。购房者马丽（化名）去年初购买了玫瑰湾二期Ⅱ区的房子一套，她说，“当时置业顾问说年底就能交房，但购房合同的日期写今年6月底，我们看房时也看到房子整体已经建好，只剩楼道装修、电梯施工，因此相信能在去年底交房。”

但到了合同约定的2015年6月底并未交房， 8月初马丽才拿到房子的钥匙。《财经》记者看到了一份武汉泰然于8月7日发出的延期赔付说明，说明称，泰然南湖玫瑰湾二期Ⅱ区8号、9号楼，“因受到某案件影响，未能如期”，现已取得竣工备案相关文件，将依照合同约定赔付。玫瑰湾二期Ⅱ区8号、9号楼共约200余户。

购房合同还约定，应在交房之日起365天内，出卖人应主动办理商品房产权登记手续。马丽等人能否如期拿到房产证？目前而言，未有定数。

本文刊发于2015年8月17日出版的《财经》杂志