学者：当前最需要解决干部不愿下、下不来等现象
张浩/漫画
近日，中共中央办公厅印发了《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》(以下简称《规定》)，并发出通知要求各地区各部门遵照认真执行。通过建立干部“能上能下”机制，真正把“为官不正、为官不为、为官乱为”的干部放下去，把“为官清正、为官敢为、为官有为”的干部选拔上来，有效增强干部队伍的活力。
“领导干部只能上不能下，只能进不能出，是长期困扰干部队伍建设的一个焦点问题，也是难点问题。应该把干部上下流动、进出疏通的渠道打通，只有这样才能让干部制度成为活水，让良好的人事机制和用人导向形成风气。”华东师范大学教授齐卫平在接受记者采访时说。
打破职级体系
让廉洁干事的干部“能上来”
近两年来，随着中央反腐力度的不断加大，新的政治生态正在逐渐形成。但随之一些干部出现了消极思想。有的怕担责任、怕惹事端，有的奉行“干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”“宁可不做、不担风险；组织考核、没有缺点”“只要不犯错，就能熬成婆”等保守消极思想，形成了按部就班熬级别、“无过即功”的不良之风。长此以往，如果没有制度和程序的规范和疏解，不仅会使干部产生精神倦怠和职业惰性，也会让想干事、能干事的干部寒了心，必将阻碍改革事业的快速推进和社会治理的健康发展。
“在一个缺乏健康流动的体系中，慵懒散现象很容易传染。对于很多基层公务员来说，小小一步晋升也是难于上青天。‘能上’的机制对于很多人来说依然还算是奢望，有德有才有能力又廉洁的干部大多数不仅‘上’不到更高的级别，也到不了关键重要岗位，这对于国家治理结构来说无疑是一种损失。”齐卫平担忧地说。
“打破传统单一的干部职级体系，既要让肯干的人‘上’，还要让不会干不想干的人‘下’，要让干部不仅关注其‘位’，更要让其谋其‘事’，形成新的干部能上能下的竞争激励体制，创造良好健康的干部晋升和淘汰环境已显得尤为重要，这也是发达国家解决人事制度问题的重要途径。这样不仅可以规避过去过分偏重等级职位体系的弊端，还能把只唯上只唯权而容易导致产生腐败的制度性根源得到改变。”湖南大学廉政研究中心副主任、博士生导师田湘波告诉记者。
一位基层检察院的工作人员坦言，在这次司法体制改革中，检法两院建立的员额制改革和人员分类管理就很好地体现了“事”重于“位”的有益探索。长期以来，对司法人员的人事制度，没能充分体现其司法职业特点。通俗地讲，就是“顶着法官检察官的帽子，干的不是法官检察官的活”，而这次改革将会让真正能干事、愿担当的人“上”到关键岗位。
田湘波从历史的角度分析认为，“从魏晋南北朝的九品中正制到隋唐开始实施的科举制，虽然选拔机制在不断变化也更为公平，但品位等级制度的影响范畴依然很深，即使在新中国建立后，供给制、工资制等基础上形成的人事制度依然摆脱不了‘位’重于‘事’的制度弊端，这就忽视了关于工作特点的分析以及关于职位标准的认定。只有弱化了品位等级制度，形成新的竞争激励机制，才能让公务员更在乎自己干了什么而不是能提拔到什么级别。”
干部激励机制中的功绩制度、奖励制度和处罚制度等只有在干部管理中发挥更重要的作用后，《规定》的落实才能得到保障，而且通过不断的政治理念的更新，职业荣誉感、干事成就感的提升，破除只重职位晋升的指挥棒，将职位与职级分开，让职级与考核奖励、工资收入等挂钩，让难以晋升者获得经济等方面的回报，才能解决“千军万马过独木桥”和“人浮于事”的困境。
中组部近期也多次提出，县级党政正职要以45岁左右为主体，要注意使用其他年龄段和实践经验丰富、干事能力突出的优秀干部，防止在年龄上搞“一刀切”，形成一支结构合理的干部队伍，这也是打破唯年龄论、唯资历论的明显信号。
齐卫平说，要保证把合适的人“选上来”“推上去”，什么样的人才是合适的？制度保障和程序公正就显得极为重要，岗位任职资格制度、推荐选举制度、提名和决策制度、公开选拔制度、干部交流退出制度、干部考核制度、监督制约制度等都在于打破旧的封闭的人事制度，真正让有能力、敢担当、有本领的干部成为改革事业的主力军。
破除固有观念
把庸官贪官“筛下去”
中国官员“能上不能下”的风气由来已久，在传统“奖功不罚过”的心理暗示下，“下”成为绝大多数官员难以被触碰的底线。
国家行政学院教授李拓说，“当前要解决的最突出问题就是干部不能下、不愿下、下不来、下的渠道不畅、机制不全、缺少氛围等现象，《规定》的出台，将建立起一套可操作的干部能下机制和制度，也为解决干部‘能下’问题提供了有效遵循。如果没有形成一个很好的能下的氛围，就会形成一种官僚文化，这与我党的执政理念是相悖的。而‘能下’就是要向既得利益者自身开刀，难度可想而知。”
以前在人们的印象中，组织部管提拔，纪委管审查，也就是一个管“进”，一个管“出”；一个管“上”，一个管“下”。但《规定》的出台将打破原有部门的职责权限，让干部不再是“熬到年头”才能上，“违法犯事”才能下，将会把那些在其位不谋其政、能力素质不适应岗位的干部调整下来。
中组部一个负责同志告诉记者，这次《规定》明确了六种“下”的渠道，分别为到龄免职(退休)、问责处理、健康原因调整、任期届满离任、调整不适宜担任现职干部、违纪违法免职。首次明确的不适宜担任现任职务的具体情形，主要包括政治上不守规矩、廉洁上不干净、工作上不作为不担当或者能力不够、作风上不实在等。在调整程序上明确了考察核实、提出调整建议、组织决定、谈话、履行任免程序五个步骤，还明确了干部的调整方式为调离岗位、改任非领导职务、免职、降职等方式。这无疑打破了原有官员“铁饭碗”的保守观念。
李拓认为，《规定》不仅可以在人事制度上体现出新的改革要求，还可以解决三个难点问题，就是“断崖式”降级是否可以制度化、官员淘汰是否有标准有说服力、问责官员再度复职是否也可有规可循。
2014年7月16日，中央纪委监察部网站发布消息，云南省委原常委、昆明市委原书记张田欣和江西省委原常委、秘书长赵智勇被开除党籍的同时，均被取消副省级待遇，张田欣降为副处级非领导职务、赵智勇降为科员。从副省部级降为科员，赵智勇罕见地连降7级，被舆论形象地称为“断崖式”降级。之后，原江西省政协副主席许爱民，原乌鲁木齐市发展和改革委员会党组副书记、主任蒙志鹏也均受到“断崖式”降级的处罚。
李拓说，“断崖式”降级处分在以往很少见，也很难想象。近两年一些干部受到“断崖式”降级处分，是中央在干部能上能下问题上的一种新的制度探索，下一步就是要界定和明确干部降级的认定标准，哪些官员该降级，该降几级等。
要让降级的干部信服，要让降级真正起到作用，给干部队伍形成一种警戒，还要避免有些官员在降级降职后消极怠工、不去上班、变相退休等现象。如果这些现象得不到纠正，只会让降级制度的执行和公信力大打折扣。“降级说到底还是一种处分方式，也不能把受处分的干部一棒子打死，降级说明党和政府对干部留有机会，通过努力工作是否还有正常的上升渠道也应明确。”田湘波告诉记者。
近两年百姓反响较大的被问责官员悄然异地复出的问题在这次《规定》出台后也将有更清晰的界定。记者调查发现，从2008年以来50余起官员免职事件中，已经有超过半数被免职官员复出。李拓告诉记者，当然不能轻易地让被问责的官员断送政治前途，也应该给他们复出的机会，但是问责后到底多久可以复职，是原级复职还是降级复职，复职后是否还可以到重要领导岗位都是需要研究和探讨的，《规定》也需要把相关制度细化和公开，否则就可能会让老百姓认为官员免职只是走过场。
“能上能下”
对高效廉洁政府建设影响深远
“不可否认，干部能上不能下的现状，与我们的干部只对上负责而不对下负责，对下负责缺乏有效的制约机制和监督措施有着直接关系。因此，必须建立对下、对群众、对人民负责的权力运行机制、制度，把对下负责设计成干部人事制度的核心。”李拓对记者说，“这也能有效堵住已经曝光出来的一些地方一些干部不求努力工作，而是靠拉帮结派、买官卖官谋求升迁的渠道。”
李拓同时认为，干部懒政怠政是一种隐形腐败。由于没有正常的退出降级机制，很容易导致“懒官”“庸官”在领导岗位上混日子、熬级别，造成了不健康的制度生态。
当然，在治理官员不作为、慵懒怠政的现象下，有些地方已经在探索和尝试，例如贵州省黔西南州就实施了“不胜任现职干部召回”的管理制度，通过绩效考核、民主评议、明察暗访、“负面清单”等，精准定位庸政懒政干部并将其纳入召回行列。
“领导干部队伍要是不能形成一个上下流动、健康有序的环境，就如同没有源头活水，将使得领导干部和基层公务员失去正面激励，也就缺少了正面的用人导向，只有什么样的人‘能上’、什么样的人‘能下’的制度体系建立起来后，才会产生倒逼效应，警示那些庸劣者要么让位退出，要么干事增能。正如习近平总书记提到的，用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风。”田湘波说。
“要通过干部能上能下和科学管理，真正让想干事、有担当的受到重用，受到激励，慢干的受到鞭策，不想干和乱干事的人受到惩罚，才能把干部的思想和精力凝聚到改革创新发展上来。”齐卫平最后说。