“三个一亿人”：我们还要准备什么
CFP
制图：李慧
制图：李慧
江苏南通一处城市雕塑。 CFP
“资本进入农村土地就那么可怕吗？关键是如何使资本进入后形成良性资本，形成让农民得实惠的资本。”政协农业界的分组讨论会上，辽宁省营口市副市长高炜委员语气坚定。
话音刚落，一旁的中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文委员就回应：“现在正在研究制定相应的规范。但是按照现在的要求，资本进入农业的标准是不能改变所有权、不能改变用途、不能损害农民利益。”“我们必须高度警惕，部分地区农村土地一旦‘非农化’，就不能再变成农业用地，就不可逆转了。”陈锡文委员一脸严肃。
李克强总理在政府工作报告中强调，今后一个时期，着重解决好现有“三个一亿人”问题：促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。
1亿人进城后，他们原有的土地如何有效利用而不至于撂荒？除了户籍的农转非，他们如何在城市找到心中的“家”？“要实现‘三个一亿人’的目标，我们还需要顶层设计，需要政策配套。”陈锡文委员说。
变更户籍后，社保怎么跟进
“农民变市民的过程中，户籍制度改革如何跟上？”面对这样的提问，陈锡文委员反问道：“拿到户口本难道就算变成市民了吗？”
近年来，各地户籍制度改革加快推进。据初步统计，河北、江苏、浙江等12个省份相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分。今年的政府工作报告中提出，有序推进农业转移人口市民化。推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策。
“必须看到，户籍制度改革最直观的体现就是一个户口本，拿到这个‘本’还远远不够，如果相关公共服务没跟上，非农户口的意义并不大。如何解决农民进城以后的就业问题、住房问题、社会保障问题、子女教育问题？怎样让进城的农民享受与当地居民同等的公共服务？这是问题的核心，需要大量的公共投入。”陈锡文委员强调，“让农民能进得了城，能在城市发展，才能真正实现‘人的城镇化’。”
陈锡文委员对他在泰国曼谷的调研经历印象深刻。“进城农民工要留下，除了要到劳动局登记，还必须到社保局登记。也就是说，老板要同意给农民工缴纳8年与曼谷市民一样的社保金。”陈锡文说，“企业愿意为他们这样做，前提是劳动者有较高的素质。”
“这也提醒我们，要重视对农民工的培训，让他们有更多的就业机会和发展机会，而不是打几年工就回到农村。更重要的，‘农民市民化’要有清晰的制度设计。一些地方进行了很好的探索，例如广东中山实行的农民工‘积分制’。未来，各地的相关制度和政策还需要进一步创新和细化，同时加大投入，促进公共服务均等化。”陈锡文委员说。
农民进城后，土地怎么流转
截至2013年底，我国城镇化率已达53.73%。事实上，早在2011年，我国城镇人口总数就已超过农村人口。这一重大转变表明我国城镇化进入新阶段，同时也提出新的考题——农村人口减少后，如何提高土地利用效率。
“因土地权属关系不明确，部分农户担忧土地流转后会失去经营权，不愿意将手中土地流转出去，使土地仍处于分散耕作状态，导致土地无法成方连片流转，直接影响了农业综合效益。”天津市宁河县委书记李树起代表建议，加快农村土地确权登记步伐，统筹搞好顶层设计、情况研判、制度建设和信息公开。同时，尽快制定促进农村土地流转的法律法规，从流转申报、审批、登记到合同签证、兑现以及日常监管等全过程进行规范。
西北农林科技大学经济管理学院院长霍学喜委员对土地流转高度关注。“陕西在土地流转制度方面有很好的探索。”他说，“我们有杨凌的‘土地银行模式’、‘高陵模式’和‘平利模式’，还有定边县的‘家庭农场’模式，都为进一步完善土地流转制度与政策积累了经验。”
霍学喜委员也提醒要注意当前土地流转中面临的问题：“一是少数地方存在土地流转过度非粮化，粮田面积在流转过程中高比例转为经济作物用地，令人担忧。二是土地流转中应加强合同管理。农村土地流转中出现的纠纷，多属合同不规范引发的矛盾。三是应鼓励工商企业进入农村，投资农业，但应着眼于服务、带动农民共同发展，而不能取代农户的生产功能，兼并土地或套取政府惠农政策。还要谨防个别地方政府借土地流转之名，行土地买卖之实。”
对土地流转中已出现的一些新情况、新问题，霍学喜委员认为，要及时研究，加强监管，科学引导。
就近城镇化，产业如何配套
“过去龙岗村抛荒田大得像飞机场，现在都种满了庄稼。”湖北春晖农机专业合作社理事长谭伦蔚代表向记者介绍了“春晖模式”——土地入股、农企联姻、职业管理、规模经营。
谭伦蔚代表指出，过去，一些社会资本想进军农业领域，需要大量土地进行规模经营，但很多农民担心流转土地收不回，惠农资金领不到。“在‘春晖模式’下，采取土地入股方式的农民已达5万多户。”谭伦蔚说，“土地入股后，农民不仅能从企业经营中获得收益，每年还有两次分红，与租赁等其他方式相比，每亩地能多收入200元。”
现在的龙岗村，新型社区建设已经起步，以现代农业和休闲旅游产业为支撑，农民安居乐业，实现了就近城镇化。
在霍学喜委员看来，这其实解决了“三个一亿人”中“第三个一亿人”的问题，即“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”。
四川省农业科学院副院长刘建军委员说，在城镇化水平相对落后的中西部地区，需要加快推进就近城镇化，促进全国城镇化的均衡发展。他强调：“这个过程必须依托工业化和产业化，有了产业才有就业，才能安居乐业。”
城市人口增加，承载力如何增强
“北京、上海、广州等特大城市的人口密度大大低于香港、东京、纽约，为什么我们大城市对转移人口的落户这么慎重？”面对这样的提问，霍学喜委员表示：“增强城市的容纳能力需要科学规划，需要产业支撑。”
根据国家发展研究基金会《中国发展报告2010》的数据，上海开发强度已近50%。另据统计，北京开发强度也超过了50%。反观国外，法国大巴黎地区的开发强度为21%，我国香港人口密度是上海的两倍，但开发强度仅为24%。而目前上海的人均GDP距上述城市的人均GDP还有不小差距。
中央城镇化工作会议提出，要紧紧围绕提高城镇化发展质量，稳步提高户籍人口城镇化水平；根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。
“这些内容非常重要。”李树起代表说，“随着城市人口的增加，我们要提高城市的承载能力，同时，要更科学地优化城镇布局，让城市居民在新型城镇化过程中拥有更舒适的生活条件。”
霍学喜委员认为，雾霾、交通拥堵等“城市病”需要我们反思过去的城镇化之路，如何更科学地进行城市功能定位需要深入研究。要按照“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的要求，控制开发强度，让城市居民有生态空间，给自然更多的修复空间，给农业留下更多的良田，给子孙后代留下美好幸福的家园。
今年的政府工作报告提出，以国家新型城镇化规划为指导，做好相关规划的统筹衔接。报告还明确，通过提高建设和管理水平，让我们的城镇各具特色、宜业宜居，更加充满活力。
“的确，我们需要更富远见、更加刚性的规划。”霍学喜委员指出，“我们的规划大多是五年、十年，其实可以更长远些。如何制定更富前瞻性的规划？如何真正实现‘一张蓝图干到底’，这对我们国家是一个考验。”
●专家视点
冯双白委员（中国舞蹈家协会分党组书记)
城镇化要“把根留住”
到2012年，我国的城镇化率已超过52%，但在城镇化过程中，文化建设并没有被提到应有的议事日程上来。在城镇化进程中，一些地方的民间文化组织和非物质文化遗产破坏严重。
在新型城镇化建设中，一方面要保护传统节日活动场所，另一方面要积极保护非物质文化遗产的原生形态，特别是要优先保留一些古村落的优良习俗、经典剧目，最大可能保留文化的多样性。没有文化空间，就没有心灵的居所。在农村人口转移中，我们不能让城镇新居民失去心灵居所，要“把根留住”。
何健代表（四川省住房和城乡建设厅厅长）
城镇化决不能一边高楼林立一边棚户连片
着重解决好“3个1亿人”问题，为推进新型城镇化提出了清晰的路线图。其中，“改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村”，意味着要加强城镇化管理创新，城镇化决不能一边高楼林立、一边棚户连片。如果城市中低收入群体和进城农民都居住在棚户区、城中村，这不是人们想要的城镇化。
实施好棚户区改造，能起到多重效应。加大棚户区和城中村改造，既可以拉动经济增长，也能提升城市面貌，更重要的是促进住房市场结构合理化，改善中低收入人群居住水平，促进社会公平。
傅企平代表（浙江奉化市滕头村党委书记）
充分发挥城镇土地使用税的激励导向作用
城镇土地使用税，是我国目前在土地保有环节征收的唯一税种，充分发挥其激励导向作用，盘活利用低效的土地，对于促进新型城镇化发展有着重要的意义。建议：一是提高计税标准；二是打破将土地等级作为唯一计税依据的“一刀切”做法，建立以亩均税收为导向的土地利用评价指标体系；三是建立奖励和倒逼并重的正反两方面政策导向机制。对土地利用效益高的企业，按比例减免土地使用税，对土地闲置、产出率低或将租金作为唯一土地收益的企业和个人，依最高征收标准执行，拉开征税差距。通过大幅提高土地使用成本，形成倒逼机制，迫使业主通过转型升级提高单位土地产出，提高企业的效益和贡献率。
朱晓进委员（民进江苏省委主委）
城镇化要重视产业引领
虽然城镇化在我国不少地方已取得一些可喜的成果，但与此同时，由于就业岗位有限、专业技能缺乏、对城市生活规则的理解差异等多种因素的作用，许多农民虽然进城了，但并没有融入城市。
城镇化要高度重视产业引领，避免没有产业支撑的“圈地运动”式城镇化。要优先将原有大中城市中适合新市民技能状况的劳动密集型产业，向新城镇转移。同时，要根据当地原有资源，扶持符合本地特点的产业发展，为新市民创造更多的就业机会，让新市民完成从传统观念到现代理念的“渐变”而非“裂变”。
（本报记者 冯 蕾 李 慧）（本栏目由本报记者李慧、张进中采访整理）