不动产登记立法征求意见将结束 部分问题争议较大

　　9月15日，为期一个月的《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)公开征求意见将结束。

　　“国家对不动产实行统一登记制度”是已经实施6年多的《物权法》中的一项规定。《物权法》同时规定，统一登记的范围、登记机构和登记办法，由其他法律、行政法规另行规定。多年来，国内许多民法学者一直呼吁制定“不动产登记法”。

　　直到2013年3月，国务院办公厅发布《关于实施国务院机构改革和职能转变方案任务分工的通知》，提出了时间表，2014年6月底前出台不动产登记条例。

　　但是，征求意见稿还是延迟了一个半月才公布，距离7月30日国务院常务会议提出将征求意见稿公布，面向社会公开征求意见，也过去了半个月。

　　多名参加国土资源部不动产登记立法起草小组的学者向中国青年报记者表示，征求意见稿之所以一再延迟公布，原因在于“有些问题争议较大，短期内很难达成共识，为了尽快出台，只好回避争议，对于必须涉及的问题，只作原则性、模糊的规定，条例的名称也用了‘暂行’”。

　　据了解，国土资源部上报给国务院的不动产登记条例草案建议稿有90条，但公布的征求意见稿只有30条，对不动产登记类型的具体区分整章被删除，建议稿中对不动产登记的区分、建立不动产登记官制度、不动产登记机构的过错赔偿责任以及如何进行不动产登记信息查询等细化规定的内容，都未能出现在征求意见稿中。

　　一直参与国土部不动产登记条例起草工作的清华大学法学院副教授程啸对中国青年报记者表示，不动产登记法或不动产登记条例，性质上是一部不动产权利登记程序法，既然是程序法，“就应该详细规定不动产登记机构在进行不动产登记时应遵循的程序，比如申请各种不同类型的登记时要提交哪些材料，不动产登记机构如何受理申请等，不能仅仅是对物权法法条的简单重复，只作出原则性规定，从这个意义上说，即使条例在征求公众意见之后很快出台，建立登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台四统一的不动产登记制度还有很多难题待解”。

　　 由哪个机构、哪些人进行不动产登记

　　程啸表示，不动产登记机构的统一是整个不动产统一登记中最为关键，也最受关注的问题。也正是由于解决这个问题的难度很大，《物权法》留了个口子，交由“法律、行政法规”另行规定。

　　2013年11月20日的国务院常务会议决定，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，各地在中央统一监督指导下，结合本地实际，将不动产登记职责统一到一个部门。

　　由于国务院没有明确地方的登记监管机关和不动产登记机构如何统一，因此，在《不动产登记条例》起草过程中，有不同的观点。一种观点认为，国务院明确规定了由国土资源部负责指导监督全国的土地、房屋等不动产统一登记的职责，那么出于管理与业务指导上的方便和对口，省、自治区、直辖市的登记主管部门也应当是国土厅(局)，至于县、市的不动产登记机构就应当为县、市的国土局。

　　目前，全国已有17个省(自治区、直辖市)明确了由国土资源部门牵头负责不动产统一登记职责整合工作。其中，河北、黑龙江、山东、湖北、江西等5省已建立不动产登记联席会议制度，北京、辽宁、黑龙江、广东、四川5省(市)已在国土资源厅(局)内成立了不动产统一登记领导小组，启动了相关工作。

　　另一种观点认为，我国各地社会经济发展的差别很大，应当尊重各地实践，不应都统一到国土部门。

　　征求意见稿规定，不动产登记机构由县级以上地方政府指定，并接受上级政府的登记主管部门指导、监督。

　　“这就是说，各地按照自己的实际情况确定登记机构，可能是国土部门，也可能是住建部门，也有可能是其他部门。”参与过国土资源部建议稿起草的中央财经大学法学院不动产法研究所所长尹飞对中国青年报记者解释说。

　　但他认为，最理想的做法是，单独设立一个不动产登记机构，将国土、住建、农业等部门原本负责登记的人员纳入其中。

　　这种设想是程啸一直以来认可的方法，他认为，不动产登记机构应当成为一个独立机构，独立于现有的土地、房屋、海域等不动产的行政管理部门，至少在县、市这个层面应当独立于住房和城乡建设部门、国土资源行政管理部门。

　　在程啸看来，我国建立统一的不动产登记机构时应当排除部门利益、行业利益干扰，摒弃将不动产登记仅仅作为一种行政管理措施或手段的狭隘认识，通过分离不动产登记与不动产管理来保持登记机构的中立性。

　　据了解，我国一些地方如珠海、厦门等已经采取了这种机构设置方式，取得了不错的效果。

　　多名参与立法的学者对中国青年报记者表示，从不动产登记数量看，与房产相关的不动产登记最多，与此对应，在登记人员的配置方面，住建部门的人员数量也远大于国土、林业、海洋等其他机构。在这种情况下，不动产统一登记的权力归属，已经成了部门之间的博弈。

　　程啸和尹飞都对征求意见稿中没有确定谁来进行不动产登记提出了意见。国土资源部的90条建议稿中规定，不动产登记实行不动产登记官制度，不动产登记官是不动产登记机构负责对不动产登记内容进行审查和登簿的公职人员，经过国土资源主管部门考核合格、具有专业资格，并取得国务院国土资源主管部门颁发的不动产登记官证书。

　　“不动产登记是一个专业性很强、对于法律专业素质要求比较高的工作。在国外，不动产登记官和律师、法官一样，都有准入门槛，立法中应该有一些原则性规定。”尹飞表示。

　　中国青年报记者了解到，立法过程中，一些人曾质疑不动产登记官的名称，并对它是否属于一种行政许可提出了质疑，这也是导致征求意见稿删除登记官制度的一个重要原因。程啸认为，究竟是叫不动产登记官还是不动产登记员并不重要，重要的是，这个制度对于确保登记的真实和准确是非常必要的，这也是世界上实行不动产登记制度的国家都普遍认可的制度。而且，国土部与住建部在物权法颁布之后都在推行相应的制度，如土地登记人员持证上岗与房屋登记官制度，实践证明，它们取得了良好的效果。

　　根据程啸的介绍，目前全国从事房屋登记的人员有30万人左右，其中约3万人已经取得房屋登记官资格。

　　 如何审查申请材料

　　由于目前从事不动产登记的各部门在审查登记申请材料时的做法不尽相同，征求意见稿中关于材料审查的内容也受到关注。

　　据了解，目前住建部门对房屋登记申请材料的验证，一般是直接询问申请人，只有对材料真实性产生怀疑时，才会要求申请人提供进一步的证明；国土、林业部门的登记规程中，更倾向于对申请登记的土地、森林以及权属关系等进行实质审查。

　　在国土资源部90条的建议稿中，对申请材料的审查基本承袭了住建部《房屋登记办法》的表述，以审查书面材料、询问申请人为主，必要时才对申请材料的真实性进行查验。但在征求意见稿里，对申请材料的审查与国家林业局的《林木和林地权属登记管理办法》十分接近，明确要求登记机构对不动产的位置和面积、申请材料内容的真实性以及权属争议进行全面查验。

　　“全部进行实质审查，几乎是不可能的。”尹飞说，现实中，各类地方登记机构、尤其是房屋登记机构多是行政机关下属的事业单位，办事人员基本不具备专业审验能力，“如果按照征求意见稿的规定，登记机构需要审查法律事实、法律关系，以现有登记人员的素质，根本达不到”。

　　尹飞认为，不同的不动产登记，登记机构的审查权限是不一样的。例如土地使用权和房屋所有权第一次进入登记簿的时候，比如新盖的房子，这个环节需要进行实质审查，但是如果进行二手房交易，还用再去现场勘察吗？只用审查不动产登记簿就可以了。

　　此外，程啸还认为，征求意见稿完全不对公证的问题作出规定，也是错误的。他认为，在有些不动产登记中，如因继承、受遗赠而取得房地产或者涉外、涉港澳台的房地产买卖中，如果不强制公证，登记机构很难审查，无法确保登记的真实、准确。此外，我国公证法规定，只有法律和行政法规才能规定哪些事项必须进行公证。现在不少地方的登记机构，为了推卸责任，往往随意要求人民群众进行公证。条例对强制公证的具体情形予以明确，也能很好地解决这个问题。

　　 谁能查询不动产登记信息

　　对于备受关注的不动产信息查询问题，国土资源部不动产登记局常务副局长冷宏志8月27日表示，2017年我国不动产登记将实现信息共享和依法公开查询。

　　谁能查询不动产登记信息？征求意见稿作出了原则性规定：将查询的主体界定为权利人和利害关系人。

　　权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理案件有关的不动产登记资料。不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员应当对不动产登记信息保密。

　　程啸对于这种“没有细化，基本照搬物权法”的规定提出了批评，“不动产登记暂行条例作为物权法的配套行政法规，应该对权利人和利害关系人的范围作出具体明确界定，从而解决实践中的分歧”。

　　在90条国土部的建议稿中，较为详细地规定了哪些人可以查询不动产信息：权利人以及经权利人同意的单位、个人有权查询该权利人的不动产登记结果和不动产登记原始资料。

　　因不动产交易、互换、赠与等涉及的利害关系人有权查询相关的不动产登记结果。

　　社会公众有权查询不动产登记簿记载的不动产登记结果信息，涉及国家秘密和依法受保护的商业秘密、个人隐私的事项除外。

　　人民法院、人民检察院、国家安全机关、公安机关和监察机关有权查询与调查、处理案件有关的不动产登记结果和不动产登记原始登记资料。

　　中国社会科学院法学研究所民法室主任孙宪忠认为：“只有涉及当事人双方的交易，当事人和与不动产交易有关的利害关系人才有权利去查询不动产登记信息。”

　　据了解，国土资源部已经开始着手制定不动产登记暂行条例的实施细则。9月10日，不动产登记制度建设专家组第一次会议在国土资源部召开，国土资源部不动产登记局负责人透露，目前已经初步形成不动产登记簿的样式。

　　“统一的不动产登记制度是市场经济的基础性制度，对于完善社会主义市场经济体制，建设社会主义法治国家至关重要。现在，条例还在征求意见当中，征求意见稿还有很多可以补充、修改和完善的地方，不动产登记暂行条例作为一部行政法规，其立法层级较高，非常重要，因此一定要对应由其规定的问题作出规定，不能回避矛盾，认为有争议就不规定，更不能因为赶时间就牺牲立法的质量，仓促颁行。当然，即便条例作出了应有的规定，作为不动产登记程序法，颁布实施后，也只是建立统一的不动产登记制度迈出的第一个实质性步伐而已，今后还有很多问题要留待实施细则、登记技术规程等规章文件加以解决。”程啸说。记者 王亦君 实习生 高颖