河南24万亩玉米受旱灾 农业保险“不好整”？
由于干旱，社旗县东南部岗上种植的玉米干枯而死;村民朱二叶，只能收些秸秆回去种花。(李鑫摄)
承保2013年社旗县玉米保险的保险机构——中国人民财产保险股份有限公司社旗县支公司门前冷清。(李鑫摄)
位于南阳盆地东北边沿的社旗县是一个农业大县，2013年社旗县夏玉米种植面积为82.5万亩，2014年夏玉米面积在77万亩左右。然而就在这两年，该县连续两年发生严重旱灾，导致玉米种植遭受打击。
玉米种植受灾了，只要农业生产的后盾——农业保险还在，农民一时的困难就能解决。然而，本网最近不断接到该县一些农民反映，受灾之后，至今没有依法得到农业保险理赔。
“旱魔”肆虐 24万亩玉米受灾严重
社旗县饶良镇曹庄村村民夏发镇告诉记者，2013年他家种了8亩玉米，由于旱灾，玉米绝收，不算人工费、土地租金，损失就达到了2400元。社旗县太和镇宋庄村村民马林山2013年种了20亩玉米，结果20亩地的玉米只收获了2000斤，连收割费用都不够。
受损严重的不仅是一般农户，一些种粮大户也遭受重创。社旗县沃野粮食种植合作社2013年种植的玉米面积为1400亩，因干旱导致大面积减产。2014年有1200多亩绝收，另外600多亩地只有7成收获。另一个种粮大户刘铁华在社旗县城郊乡共流转了1483亩土地。2013年，有800亩的玉米平均亩产只有600斤，2014年，1000亩地的玉米几乎全部绝收，共计收获玉米17000斤，平均下来每亩地只有17斤。“贷款了100多万元，现在是一无所有。”刘铁华难过地说。
社旗县农业局一位参加2013年夏玉米受灾调查的干部告诉记者，2013年，该县东南部的一些乡镇因发生严重旱情而导致玉米种植出现严重减产甚至绝收情形，受灾面积达到了45万亩左右，占全县夏玉米种植面积50%以上。
投了农业保险却遭遇理赔难
由于农业生产存在巨大的风险，所以2012年11月12日，国务院发布《农业保险条例》，自2013年3月1日正式实施。《条例》明确规定，保险机构根据农业保险合同，对被保险人在种植业、林业、畜牧业和渔业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病、疾病等保险事故所造成的财产损失，承担赔偿保险金责任。
2013年，河南省六个厅局单位制订了《河南省2013 年农业保险工作方案》，在该方案中，旱灾被纳入保险责任范围，同时玉米每亩保额为301 元，费率为6%，每亩费18元。为引导农民参保，各级政府拿出了巨额资金为农民投保的保费进行补贴，其中，玉米保费补贴每亩为14.4元，占到玉米保费的80%，农民每亩只需承担3.6元即可。
社旗县财政局提供的数字表明：2013年，社旗县共有24万亩玉米参加了当年的农业保险，承办该县农业保险的机构是人保财险社旗支公司。据农业局一位知情人介绍，这24万亩投保了农业保险的受灾玉米，正是社旗县东南部45万亩受灾的夏玉米当中的一部分。
社旗县饶良镇曹庄村的夏发镇和太和镇宋庄村的马林山，也都为自己的玉米种植投了农业保险。夏发镇2013年种了8亩玉米，也如实投保了8亩，马林山2013年种了20亩玉米，按每亩3.6元交了72的保费。但他们至今都没能拿到赔偿金。
前文提到的两个种粮大户都投了农业保险，但对过低的保险金额难以接受。社旗县沃野粮食种植合作社负责人唐道丽告诉记者，每亩受灾玉米仅获得60元左右的赔偿，太少了。唐道丽估计自己两年的损失会超过100万元，另一种粮大户刘铁华估计两年下来的损失也有近百万元。
保险机构为何不赔付
农业种植遭受自然灾害，作为保险机构，理应依照农业保险合同约定，承担赔偿保险金责任，而承办社旗县农业保险的机构为什么不愿履行合同规定的义务，及时理赔呢?
中国人民财产保险股份有限公司社旗支公司承办了社旗县2013年的农业保险工作，该公司的刘正华告诉记者，事情之所以拖到现在，关键是签订农业保险合同的有关各方未能就有关问题达成一致。
刘正华所说的有关问题包括：当初签订农业保险合同时，社旗县投保的玉米种植如果受了灾，是该补偿还是该赔偿;补偿或者赔偿的标准是多少;农业保险究竟是政策性保险还是商业性保险等。
据刘正华介绍，按照有关规定，在承保农业保险时，农业种植有特殊的条件规定，投保时间应该从苗期开始。社旗县饶良镇玉米种植投保时间为2013年8月，而在7月中下旬，该镇的玉米就明显出现了干枯死亡现象。“保险公司是个企业，明知是个坑咱也不能往里跳啊。当时农民交保险费的时候，我们就不愿意承保，但是社旗县情况比较特殊，迫于其它方面的一些压力，也是没有办法才承保了一部分。当时承保的时候就和他们口头说过，你现在可以投保，我们保险公司也可以接受投保，但是有言在先，因为不符合投保条件，到时候不能按照标准赔付，只能适当给予补偿。”刘正华说。
据刘正华介绍，关于社旗县玉米保险问题，社旗支公司还专门制定了两个补偿标准，一个是每亩地15元，一个是每亩地20元。
但农民需要的不是补偿而是赔偿，而这才是双方久久未能谈妥的根本原因。
政府官员：农业保险“不好整”
根据《农业保险条例》的规定，“县级以上地方人民政府统一领导、组织、协调本行政区域的农业保险工作，建立健全推进农业保险发展的工作机制。县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府规定的职责，负责本行政区域农业保险推进、管理的相关工作。”
作为农业保险的引导方，社旗县有关部门又是如何处理的呢?
社旗县财政局干部任一方对社旗县受灾农户没有及时获得理赔的事情知情，但他表示农业保险“不好整”，
社旗县太和镇主管农业保险工作的镇党委副书记孙建明曾多次找保险公司谈赔偿农民的保险金问题，但都没有谈成。他说，县保险公司不同意按照保险合同支付赔偿款。
孙建明认为，按照实际受灾情况，每亩地玉米损失应该赔偿农民260元以上。但是保险公司同意支付的赔偿数额明显偏低，差距过大，镇里实在没法跟农民解释。他说：“保险公司哪怕象征性的拿出来几十块钱也中啊，最起码能让镇政府干部面子上过得去。”
2007年，河南省就开始开展农业保险工作，而据记者调查，社旗县还有很多农民对农业保险的有关政策并不知情。
专家观点：农业保险需要新的“顶层设计”
河南财经政法大学副教授、硕士生导师周伟博士认为，社旗县受灾玉米遭遇的理赔难问题，反映了农业保险在定位上的失当。
他说，在国外开展农业保险的国家，无论是发达国家还是发展中国家，都将农业保险作为准公共产品向农业生产者提供。
他建议，鉴于我国粮食生产面临的灾害天气多发的严峻形势，基于粮食安全的需要和农民利益的多重考虑，我国应该将农业保险中的种植类、养殖类保险，直接上升为农业政策性保险，把这些农业保险产品作为完全公共产品向农业生产者提供。对产粮大县和商品粮基地县的主要农作物生产，应该坚持能保尽保。同时，完善现有的保费补贴政策，提高保障水平，建立由中央政府和省级政府承担保费补贴，县乡政府全力推动实施的新格局。
周伟认为，把一个准公共产品，交由商业性保险公司去承担，实际上是一种资源的配置错位。国内找不到一家商业保险公司，可以独立开展农业保险业务，找不到一家商业保险公司，可以在巨大的自然灾害面前能够有足够的担当。因此，他建议将农业保险工作合并到农业经济部门或农业技术推广部门，同时制订好财政部门对农业保险工作的日常监督机制，加大对农业保险的审计监督，就可以确保农业保险的健康运行。
农业保险岂能成为“唐僧肉”
千呼万唤始出来的农业保险政策却在农业受灾时落不了地，社旗县24万亩“投保”玉米受灾后的“遭遇”实在令人疑惑，同时也暴露出农业保险政策在执行中存在的一些亟待解决的深层次问题。
河南省2007年开始实施农业保险政策，并一直按照中央政策，采取“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”及“低保障、广覆盖”方式推行。其中“政府引导”就是动用财政资金对农民参加农业保险的保费进行财政补贴。据有关部门统计，2007年至2012年间，河南各级财政部门共为农业保险提供补贴资金24.79亿元。
然而，在实际的运作中，这一惠农政策一方面因为种种原因，出现了农业保险难“保险”的情况;另一方面，甚至还被一些人视为“唐僧肉”，采取伪造数字、编制虚假报表、制作虚假赔案等方式，套取农业保险的补贴资金。
2012年，河南省审计厅在对14个省财政直管县种植业保险政策执行情况的审计中发现，一些乡镇和保险公司勾结，冒用农民名义套取、侵占种植业保险财政补贴资金。其中有12个县的乡镇政府、村委会、保险公司工作人员或其他人员，套取种植业保险财政补贴资金达3157万元，套取种植业保险理赔589万元。
据河南省保监局查证，2012年1月1日至2012年12月31日期间，中华联合保险股份有限公司南阳市中心支公司在承保南阳市卧龙区英庄镇于岗村冬小麦保险时，虚构投保农户、虚增承保面积，该公司经办人员竟用自己的银行卡缴纳1.46万元保费，其目的昭然若揭。
2013年，驻马店驿城区检察院查办了该区胡庙村12名村干部及保险公司人员，他们的手法同样是通过冒用农民名义代缴保费、虚构参保信息、编造虚假保险赔案等手段，骗取保险补贴资金。
这些案例虽然只是少数，但它暴露的问题却令人深思：究竟是什么原因令这些机构“胆大妄为”，将农业保险视为“唐僧肉”?
核心还在于监管缺失。商业性保险公司的承担农业风险固然离市场化运作更进一步，但监管不到位同样会埋下隐患。按照《农业保险条例》规定，“国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理”，然而，由于省级以下没有保监局派出机构，对于商业保险公司的监管难以到位。
另一方面，基层政府在监管上也存在难题。根据《农业保险条例》规定，“财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作。”按理说，有这么多单位的“负责”，农业保险工作的推动应该不难。然而，社旗县财政局位一干部表示说，基层财政部门对保险公司的经营行为无从监管，很多时候只是在扮演报表审查员和筹款员的角色。基层农业部门更是无法监管，由于没有相关法律授权，他们对保险公司的违规行为也只能“干瞪眼”。
近几年来，由于加大了对农业保险的审计和检查监督，类似合谋骗取保险补贴资金的违法行为得到了初步遏制，但是，距离“彻底杜绝”依然任重道远。必须进一步理顺机制体制，完善监督监管体系，进一步强化政策研究，确保农业保险这项惠民政策真正能解农民之忧。(完)