专家谈工商登记制度改革的行政法治构图

  工商登记制度改革的行政法治构图

北京大学法学院教授、博士生导师 中国行政法学会副会长 湛中乐

　　日前，国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，提出“在全国实施工商登记制度改革，落实认缴登记制，由先证后照改为先照后证，由企业年检制度改为年报公示制度，让市场主体不断迸发新的活力。” 这是对十八届三中全会《决定》关于工商注册制度改革部署 、国务院《注册资本登记制度改革方案》 的贯彻和落实。

　　一、法治是最大的制度红利

　　小平同志曾讲：“科学技术是第一生产力。”今天，我们可以进一步说，法治也是生产力。此次工商登记制度改革，从提出、试点到全面决策、部署实施，在整个改革过程中，突出发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革。过去，我们很多的改革是“良性违宪”，人们常常用改革的结果去论证改革的合法性。这次工商登记制度改革不同，通过及时修订《公司法》，确保改革于法有据。这和过去相比是一个巨大的进步。再联想到全国人大关于广东行政审批改革的授权、中国(上海)自由贸易试验区的授权，应当说，高度重视运用法治思维和法治方式来推进改革，已经初现端倪。

　　如果说改革开放前三十年，人口红利、自然禀赋、民营经济等多重因素成就了中国的“经济奇迹”的话，那么，未来三十年，中国关键是要进一步推动行政管理体制改革、经济体制改革，建设法治国家、法治政府和法治社会，从根本上释放制度红利，进一步激发社会活力和创造力。而法治，就是最大的制度红利。从今年一季度企业注册量的攀升来看，工商登记制度改革的红利已经初步显现。

　　二、放松规制是还权于民

　　放松规制，发挥市场的决定性作用，减少行政审批，是十八届三中全会《决定》释放的最强烈的信号之一。新一届政府承诺，要把国务院各部门行政审批的事项削减1/3以上。从公司法角度看，从法定资本制到授权资本制、从“先证后照”到“先照后证”、从企业年检到年报公示，体现了从特许设立主义、许可主义到准则主义的转变；从行政法角度看，这一轮工商登记制度改革体现了从事前的监督、控制和审查的“行政管理主义”，向突出事前、事中和事后相结合、国家和社会相结合、公法和私法相结合、行政和司法相结合、公共机构和私人相结合的“公共治理模式”的转变。

　　以认缴登记制为例，公司注册资本登记从实缴变认缴，实际上将工商机关在公司设立和登记中的实体审查义务，调整为一种程序性审查义务，提升了公司法的自由度；先照后证，实际上变“法律的一般禁止”为“法无禁止即自由”，只有从事需要特别许可的生产经营活动，才需向主管部门申请；年报公示，实际上是用“信息工具”——新的规制工具代替了传统“行政检查”——高权性行政手段。因此，工商登记制度改革是政府放松规制、还权于民、还权于社会、还权于市场的生动体现。

　　三、工商登记制度改革作为支点

　　当前，关于这次工商登记制度改革，特别是注册资本制度改革，社会上存在两种声音：一种声音认为，中国的法律环境、信用管理体系都远未成熟，步子迈得有点大了，越改泡沫越多；另一种声音认为，公司注册资本及其他登记事项改革是放松市场主体准入规制、提高公司法自由度的有力举措。试点及今年上半年的运行实践中，也暴露出了一些问题，如“不花钱开公司”的误读、申请登记随意等问题，进一步加深了人们的忧虑和分歧。

　　笔者认为，改革出现争议是很正常的，不必大惊小怪，关键要看改革的实效。要把工商登记制度改革作为第一张多米诺骨牌、作为撬动国家、社会和市场一体改革的一个支点。

　　首先，针对《公司法》与其他单行法不衔接、“税务登记与商事登记”不衔接、部门规章冲突等问题，应及时通过法律、法规和规章的立、改、废，从根本上保证法制统一。

　　其次，针对部分前置审批事项超出工商部门职权的问题，这本质上是一个行政协调问题。基于组织法的语言模糊、法律的重复或交叉授权，不同部门的职权在一段时间内交叉重叠是很正常的，关键是通过实体法改革，厘清前置审批权的配置；同时，亦应加强联合规章制定、部门联席会议、联合执法、信息共享、行政协作等程序性机制的建构。

　　最后，针对社会信用体系不健全、协会组织普遍存在的“实质行政化”和“能力缺失”的“两极化”、第三方专门机构不够独立等问题的担心，不是拖延或者放弃工商登记制度改革的理由。相反，越是在这种情况下，越要加快工商登记制度改革，发挥改革的“倒逼效应”，进一步转变经济性规制方式，强化信用监管，促进协同监管，提高监管效能、实现社会共治。

　　四、将行政管理改革进行到底

　　注册资本登记制度只是行政管理改革的一小步，但却是拉开行政管理体制和机制改革大幕的历史性一步。现代政府有五大主要职责，即宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境。如何按照加快政府职能转变、建设服务型政府的要求，推进市场监管体系和方式改革，激发各类市场主体创造活力，增强经济发展内生动力，是当前摆在政府部门面前的一道必答题。

　　透过注册资本登记制度改革，可以总结很多可复制的经验。首先，一个良好的市场监管体系，仰赖于国家、社会和市场之间的适度分权。把鸡蛋放在不同的篮子里，亦即实现市场规制权的适度均衡配置，较之于行政规制一家独大，往往更富规制效率。因此，有必要让公众、企业、行业协会、媒体、行政机关、法院等都参与到治理网络中来，通过制度上的合作，各自发挥优势，实现协同共治的目标。

　　其次，重大改革必须做到于法有据。几乎每一项改革都涉及法律衔接、机构重组、职权调整、程序协调等深层次问题，只有及时把公私利益冲突、部门利益之争引入立法过程，通过各方在立法过程中的利益表达和利益博弈，才能最大程度增强改革的合法性，最大程度凝聚共识，最大限度减少阻力，最大限度激发社会活力。

　　第三，创新市场监管方式。政府介入市场规制领域，并不意味着要一刀切、一律用重典。最强硬的规制工具不一定是最好的工具，合身的、管用的政策工具才是最好的选择。换句话说，规制手段不仅要多元，还要合比例、成本收益相当。《行政许可法》第十三条体现出的有限政府和合比例理念就是最好的注脚。特别是要从传统“命令—控制”模式向注重运用信息工具、侵权诉讼、违约诉讼等行政、司法手段转变，发挥信息披露、信息共享、信用约束、信用监管等手段在推动企业自律自治、强化社会监督和部门协同监管中的作用。