全域旅游的理论和实践探索
杨振之一、全域旅游的核心要务
从理论上看，全域旅游是在迈克尔·波特提出的竞争战略理论体系下研究旅游目的地和旅游产业融合发展的创新成果。全域旅游发展要求政府专注于消除妨碍旅游产业乃至整个区域产业生产力成长的障碍，构成并保持区域竞争优势，促进区域产业经济效率提升和创新发展。
根据笔者多年来的实践经验，结合国家旅游局局长李金早对“全域旅游”的系列论述，笔者认为全域旅游的核心要务应包括以下五个方面。
第一，推进旅游行政管理体制的变革。落实地方党政一把手统筹的制度体系。只有全域旅游成为地方“一号工程”，才能真正实现以旅游产业为主导或引导，优化配置区域生产要素和落实适旅社会经济发展制度安排。
第二，在旅游资源富集区，建立以旅游产业为主导的区域发展新平台、新模式。在以工业等产业为优势的地区，也可以运用全域旅游的理念，来促进区域产业发展，形成更人性化和有益于提高人民群众幸福指数的产业发展创新模式。
第三，引导多产业融合发展，形成区域泛旅游产业集群。以旅游产业为核心，引领产业结构转型升级，统筹产业空间布局，集聚多元化业态，推进三次产业门类之间的主动融合、充分融合和创新融合。
第四，在适合发展全域旅游的地区，以全域旅游规划作为区域顶层设计，引导实现“多规合一”，使“全域旅游”理念在城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划等法定规划及各职能部门规划中得到切实体现。
第五，借力供给侧改革，推动全域旅游产品的提档升级。一是以旅游发展思维引导新型城镇化和乡村建设；二是通过产业交叉融合显著提升全域旅游服务容量和门类；三是推动涉旅公共资源管理与公共设施和服务体系创新，以满足国民休闲需求；四是将主导产品门类从单一的观光产品转型升级为观光、休闲、度假复合型产品。
其实，自2008年起，我们就已在工作中开始全域旅游规划的实践。
2008年“5·12”汶川地震灾害发生后，我们于5月底接受国家旅游局、四川省人民政府委托，迅速启动《四川汶川地震灾后旅游业恢复重建规划》。该规划是国务院统筹的灾后重建“1+9”规划体系中的专项规划，归类为生产力布局和产业结构调整规划，于2008年7月8日通过国家旅游局评审，用以指导灾后旅游业恢复重建工作。我们认为，首先要解决旅游业作为灾区恢复重建先导产业的地位问题，以保障全面调整灾区生产力布局和产业结构。在此基础上，提出以旅游业为抓手，实施“限一、退二、进三”的产业重建策略。国家旅游局给予本次规划高度评价，认为在一片混乱的情况下，我们以最快的速度，为旅游业灾后重建理出一条清晰路径，即以旅游业为先导产业，在灾区重新优化配置生产要素，引领区域社会经济发展，“全域旅游”理念在此得到实践。
2009年，我们编制完成《成都市大邑县全域旅游度假规划》，在全国率先提出以完整县域为单位，以旅游产业为引领的“多规合一”规划体系，形成“1+N”规划体系创新成果，就是一个全域旅游规划加可以拆分的土地利用规划、旅游交通规划、城乡规划等N个专项规划，专项规划可以分别与国土、交通、住建等部门进行规划衔接与融合。在“1+N”规划体系下，我们针对大邑县的实际情况，提出全域旅游发展理念，真正实现以旅游业为主导，谋划全域发展蓝图。规划实施后，大邑县土地价值显著提升，土地出让金收益连年翻番，迅速成为大成都地区的四季度假目的地。
二、全域旅游的高级发展模式
笔者认为，全域旅游有其内在规律和发展阶段，应该按照各地旅游发展能力和社会经济发展阶段选择全域旅游操作模式，这样才能保证全域旅游与区域发展“合拍”，有效助力区域发展“破局”。
前文所述实际上是全域旅游的第一阶段，即党政一把手统筹阶段。该阶段全域旅游多以县级行政区划为单位，有助于高效建设与强化全域旅游发展能力，但短板在于行政协作与制度供给很大程度上要通过党政一把手的统筹管理才能解决发展动力问题。
第二阶段是落实公共福利供给和统筹旅游休闲发展阶段。在此阶段中，旅游主导功能兼顾经济收益与公共福利，旅游开发建设注重生态空间、生活空间、生产空间的融合，并全面拓展旅游休闲关联产业门类，以达成主客共享、惠及全民。
笔者认为，国家旅游休闲区当为该阶段适用抓手。笔者提出的“国家旅游休闲区”概念，来自笔者对美国国家休闲区体系的研究。美国国家公园的开发限制过多，对周边社区的经济带动效应不强，巨额补贴也给政府带来财政负担。与之相对，大部分经营性度假设施采取封闭式管理，服务容量不足，消费水平过高，无法满足公众日常高频次的旅游休闲活动的需求。为解决这一矛盾，国家休闲区应运而生。其在公共空间上更为充裕，在产业发展上更为多元联动，在开发限制上更加灵活可操作。其主要面向国民旅游休闲需求，提供选择多样、容量充足的休闲设施与活动，降低国家公园的客流压力，并广泛惠及当地社区居民。由此，国家休闲区在改善公共福利、以旅游带动地区社会经济发展和保护生态环境等方面实现了良好平衡。
国家旅游休闲区是生态环境良好、旅游休闲资源富集、规模范围较大、活动空间丰富、宜居品质优良、旅游休闲产业聚集，以旅游休闲消费和服务为主导的新型全域旅游区。国家旅游休闲区在空间上更加接近城市群落；用地方式更加灵活，鼓励旅游项目的差别化用地政策；注重产业融合，谋求三次产业联动发展；开发限制较低但强调环境友好；统筹完善公共旅游休闲空间、设施、产品和服务体系；要求旅游休闲产业发展走向市场化和专业化。提出国家旅游休闲区概念，就是要引导全域旅游地区落实旅游资源的公共属性，注重公共旅游休闲产品供给与设施建设，通过全域旅游休闲化，实现全时空、全社会的旅游休闲产业覆盖，令全域旅游真正成为统筹地方社会经济发展、产业转型升级、新型城镇化和美丽乡村建设、国民福利提升、生态环境保护、精准扶贫与长效富民等各项任务的可行之道。
第三阶段是跨区域构建旅游功能区，即全域旅游的高级发展模式。笔者认为，以行政区划为发展单元实际上背离了旅游资源的分布规律和管理逻辑。旅游资源的分布以山系、水系等自然地理单元或文化区、方言区等人文地理单元为单位，是“自然而然”形成的，通常涉及多个市级乃至省级行政区划，尤其分布在各层行政区划的交界地段。更高阶段的全域旅游，就是要突破这种行政区划藩篱，以自然和人文地理单元为对象，以旅游业为主导，以协作共享为原则，打造跨区域、全方位发展模式和平台，令固有的区间边缘落后地带成为新兴社会经济增长极。这将成为旅游业贯彻落实党中央国务院关于统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距、促进全体人民共享改革发展成果战略部署的关键举措。
笔者认为，旅游功能区是根据区域发展状况和旅游资源优势，参照全国主体功能区划中提出的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等评价指标所划定的以旅游业主导或引导社会经济发展的区域。其从制度上确认旅游业在区域产业体系中的主导地位，确保生产要素优先配置于旅游业及其关联产业，迅速增强区域乃至跨区域旅游发展能力。旅游功能区规划，则是指在《全国主体功能区规划》框架下，建立适宜旅游功能区域的科学评价体系，明确旅游业在区域发展中的核心作用与主要功能，统筹区域空间管理与要素配置，构筑区域旅游业竞争优势的综合性规划方案。自2010年年初“成都龙门山生态旅游综合功能区”系列规划起，我们已在全国陆续完成了一批旅游功能区规划。
实际上，基于地理单元跨区域构建旅游功能区是国际共识。如1991年《阿尔卑斯山公约》（AlpineConven-tion）是欧洲第一个旨在协同保护山区环境并促进经济发展的国际公约。公约在能源、农业、林业、自然和景观保护、区域规划和可持续发展、土壤保护、旅游业和交通等方面给出具体方案并不断优化调整，作为跨区域协作的制度体系。在此基础上，成立“年度阿尔卑斯山小城镇”协会，8个签约国家每年轮流确认一个重点扶持小城镇，令其成为其他小城镇学习的典范。
我们于2015年7月起接受国家旅游局委托，编制“国家东部生态文明旅游区”创建工作方案与总体规划，目前已完成创建工作方案编制，并会同国家旅游局和有关部委完成第一轮调研工作。该区包含浙江、安徽、福建、江西四省交界地区超过20万平方公里的国土范围，绝大部分属于全国主体功能区划、全国生态主体功能区划、全国农业主产区划中的重点生态区块，区内涉及新安江流域、鄱阳湖流域、武夷山脉、黄山山脉、徽州文化区、吴越文化区等跨省自然和文化地理单元，但长期以来是长三角经济区、海西经济区和珠三角经济区之间的相对落后地区，在跨区域协作、生态保护与开发、扶贫富民等方面具有突出代表性和重大探索意义，是跨省区建立旅游功能区的积极探索。
综上所述，全域旅游示范区不是品牌建设，不是全面开花，不是全域景区化，也不是一种旅游产品形态，更不是头脑发热的疯狂投资开发，其实质是旅游业发展方式的重大变革，也是新时期我国旅游发展的总体战略，代表现代旅游的发展方向。笔者认为，随着全域旅游理论与实践体系的不断成熟，全域旅游将对我国旅游业发展产生难以估量的持续积极作用。
（作者单位：四川大学旅游学院）