济困解危关注临时救助 难者不孤践行以人为本

　　为了解国务院《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》和《江西省人民政府关于健全临时救助制度的通知》的落实情况，最近，江西省统计局以省民政厅开展的临时救助情况为基础，先后组织南昌、吉安在新建县、红谷滩新区、万安县分别抽取了10户、7户和10户临时救助对象进行了一次问卷调查。调查结果显示:江西临时救助起步较早，体系逐步完善，资金投入逐年加大，受助人员逐年增加。但当前救助工作仍面临许多困难，如资金来源渠道单一且总量与实际需求仍不相适应、办理周期较长、界定标准和补偿标准不够清晰、人才队伍建设滞后、部门联动主动性不强等，应引起有关部门的高度重视。

　　一、临时救助工作的基本情况

　　1、起步早，以“救急难”为重点，开展临时救助工作。江西是临时救助启动较早的省份之一，2008年在全省多个地区展开临时救助试点工作。自2008年临时救助启动以来，江西化早起步变早成效，坚持走得快的同时做到走得好、走得远。在编密织牢保障困难群众基本民生安全网的进程中，把“救急难”试点作为贯彻落实《社会救助暂行办法》的重要内容来抓，探索了“畅通绿色通道、凝聚救助合力”的“救急难”模式。制定了《江西省特别救助制度实施方案》、《江西省“救急难”工作试点实施方案》，进一步建立健全临时救助制度和各项配套制度，编织编牢基本民生安全网。目前，全省100个县（市、区）中有52个县（市、区）开展了“救急难”试点工作，其中2个设区市、6个县（区）被列为全国综合试点单位。

　　2、发展快，临时救助扎实有效。近年来我省各级党委和政府有关部门将群众利益放在心上，将救助工作落到实处，有效缓解了困难群众的临时性生活困难。我省增投入、扩范围、求实效，2014年临时救助筹资总量、受益人数、救助资金总量和救助水平都有大幅度提高。2014年我省临时救助的筹资总量21564万元（详见表一）、比2013年增长2.9倍，其中中央资金占48.7%，地方资金占51.3%；实施救助13.77万户次（详见表二）、比2013年增长1.88倍；发放临时救助资金20576万元、比2013年增长2.7倍，其中发放救助金18551万元、实物折价2025万元；户均次救助1494元，与2013年相比户均次救助水平提高了337元、增长29%。

表一2014年江西省临时救助资金筹集情况表

表二2014年江西省临时救助情况表

　　3、立足“急”，初步形成综合救助机制。“救急难”工作关乎群众基本生存权和人格尊严，在日常工作中江西始终突出“主动、迅速、综合”三个重点。一是服务主动。建立主动发现机制，充分发挥基层组织、村镇干部、群众的作用，及时了解、掌握、核实居民遭遇突发事件、意外事故、罹患重病等特殊情况，做到“早发现、早救助、早干预”；二是救助迅速。着重强化乡镇（街道）受理急难救助申请、调查审核和快速处置的责任主体作用，简化审批流程提高办事效率，对急难对象提供快捷服务，迅速施救。三是综合救助。“救急难”往往需要复杂的、多方面的综合救助，为此江西探索建立了急难救助需求综合评估机制。根据结果，依托“一门受理、协同办理”机制，先后由民政、教育、住建、卫生计生、人社多部门进行专项救助。对资金大、超标准的，转介慈善和社会力量予以救助。2014年全省向社会组织转介978次，发放慈善救助资金156万元。对于特殊问题，由县级人民政府牵头综合施救。

　　二、临时救助入户调研情况

　　为了解全省临时救助实施情况，先后组织南昌、吉安在新建县、红谷滩新区、万安县分别抽取了10户、7户和10户临时救助对象进行了一次问卷调查。调查对象基本情况如下：

表三  临时救助对象基本情况表

　　从临时救助对象年龄看，年龄最小的只有8岁，年龄最大的86岁，60岁以上老人占三分之一；从文化程度看，初中以下学历25人，占92.6%，九成以上救助人员没有上高中。从所从事的职业来看，有19位受访者没有工作，占70.4%。

　　调查数据显示，申请救助的原因主要以基本生活暂时遇到困难、重大疾病和自然灾害为主，分别占37.3%、29.6%和7.4%；认为家庭经济负担“非常重”的占33.3%，“比较重”的占51.9%；接受过社工心理疏导的占33.3%，有近七成临时救助人员没有接受心理疏导；27位受访者只有一位没有基本医疗保险，但购买大病医疗保险的只有44.4%，不到一半。

　　对国家临时救助政策的了解，有16位受访者表示“了解不多”，占59.3%；认为政府提供的临时救助对生活“很有帮助”占37.0%，“有帮助”的占55.6%，“没有帮助”的占7.4%，绝大部分救助家庭及个人对国家的临时救助表示有一定的帮助。

　　三、临时救助工作中的困难和问题

　　临时救助制度作为社会救助体系中的一项“专项救助制度”，在缓解困难家庭因病、因灾、因突发性事件等困难上发挥着多功能效应，化解了困难群众各种实际危难。对城乡低保和医疗救助起到了辅助作用，但是，从救助政策实施与救助实效来看，还存在一些困难和问题。

　　1、杯水车薪，难解大渴。筹资总量与救助需求仍然不相适应。从调研结果来看，救济对象多为生活困难，受访者中月收入在1000元以下的占92.6%，1001-2000元的占7.4%；家庭月收入1500元以下的占81.5%，1501-3000元的占18.5%，群众在遭遇到突发性事件如车祸、主要劳动力意外死亡，或者家庭有重大刚性支出如患重特大疾病、子女上大学等，所需救助资金数额一般较大，但临时救助目前只能提供数百至数千元的帮助。从筹资渠道来看，目前仍然以政府筹资为主，低保资金结转、社会捐助资金等占比非常低，约为筹资总量的2.9%左右。虽然各级都加大了临时救助资金投入，但是资金总量仍然不能适应救助需求。

　　2、流程繁琐，周期冗长。从此次调研看，各县（市、区）在操作程序上虽科学合理地简化申请审批程序，缩短办结时限，但仍难以在规定的7个工作日内完成办理程序，受访者中在1周内得到临时救助的仅为11.1%；2周得到救助的占22.2%；1个月得到救助的占66.7%。据了解少数县（市、区）在实际操作中，救助程序繁琐，申请对象需向村（居）申请，乡镇（街道）民政所调查政府审核，县民政局对乡镇（街道）上报的救助对象进行集中审批；审批时限上，有的按季审批，有的年中年尾审批。这显然与困难群众的急救需求相悖，与临时救助“救急救难”工作原则不相符，不能在最短的时间内对遭遇困难的群众给予及时救助。

　　3、标尺模糊，难以把握。在实际工作中救助对象界定和补偿标准选择仍难以把握。一方面临时救助实施意见中对救助对象进行了规定，主要包括：低保户、低保边缘户和当地政府认定的其他特殊困难人员。然而意见中并没有对其他特殊困群人群做出明确界定。这直接导致临时救助对象甄别难，达不到精准救助的目标；另一方面对救助群众补助标准难以界定，由于对家庭情况、困难程度难以标准化界定，且救助标准多为区间数，目前判断标准仅限于财产损失数、家庭年收入、医疗花费数额等，且核准成本高、难度大，不仅增加工作难度和工作量，同时降低办事效率，部分基层民政部门由于人少事多工作人员只能依靠主观判断在规定的救助范围内对申请人给予救助金，造成各地标准不一，如2014年万安县人均受助金额约为1140元左右；而新建县则约为450元左右。

　　4、人少事多、任务繁重。随着社会的发展社会救助工作日渐庞大，救助工作日益增多，工作任务繁重。据调研，多数乡镇民政所工作人员不足，有心无力、疲于奔命，如万安县除芙蓉镇、五丰镇人员为3人，其余乡镇人员均为2人。临时救助政策性强，主动发现受理更是要求要有高度的敏锐性，要做到事事俱细、面面俱到，实在是疲于应付、力不从心。另一方面，救助核实难度大、要求高，费时费工。乡镇民政所现有的工作人员，难以适应社会救助工作与时俱进的发展需要。

　　5、多龙闹海、联动不强。临时救助制度涉及的救助内容范围广、涉及的部门多，根据2014年《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》要求，民政、卫计、教育、住建、人社、财政等部门，按照各自职责做好相关工作；同时要求公安、城管等部门在执法中发现身处困境的未成年人、精神病人等无民事行为能力人或限制民事行为能力人，以及失去主动求助能力的危重病人等，应主动采取必要措施，帮助其脱离困境。但到目前为止，各部门自上而下没有建立配套政策，导致“一门受理、协同办理”效果不佳，不利于信息共享和资源整合，临时救助各项优惠政策落不到实处，困难群众得不到有效救助，一定程度上又回到了民政传统、单一的生活救助的老路，有悖临时救助制度建立的初衷。

　　6、救助简单、方式单一。目前临时救助主要以资金和事后救助为主，无法满足困难群众多元化救助需求。如有的家庭遭遇突发事故，除需要资金或物质救助外，根据不同的情况，还有精神慰藉、安置救助、教育救助、就业救助等需求，目前还未能得到满足。

　　四、意见建议

　　针对临时救助管理现状和存在的问题，建议如下：

　　1、强投入，激活力。进一步加大政府对临时救助资金的投入和筹措力度。一是标准要活。各级财政在继续加大对临时救助资金的投入的同时要根据救助任务轻重、地方经济水平，对经济欠发达、救助任务重的地区给予倾斜。二是路子要广。在现有募资平台的基础上，实施更多具有较高社会公信力和号召力的募捐项目，大力开展专项募捐活动，建立捐赠激励机制，激发社会力量参与捐赠的积极性，整合各方慈善救助资金，壮大完善慈善基金的规模，使社会救助成为政府救助有力的辅助。

　　2、健制度，细规则。强化顶层设计，进一步完善细化救助制度，细化救助家庭经济情况核对办法，明确核对内容、核对方式等内容，规范操作流程、核对事项、管理权限、数据交换等环节。引进第三方核对制度，借助信息科技技术，整合户籍管理、税务、社保、不动产登记、工商登记、住房公积金、银行等金融机构信息，建立跨部门、多层次、能共享的信息核对平台，提供对象认定的准确性，

　　3、明权责，严把关。明确基层工作责任。县区民政部门及基层民政工作人员在对救助对象进行调查、评议、公示时，要严格执行村（居）群众代表评议制度和公示程序，让受助对象和救助情况接受群众的监督，既不允许对符合条件的对象拖延、推诿，也严格禁止和防范基层民政人员对不符条件人员，或者图省事为“难缠户”、“上访户”、“关系户”进行审核盖章，对于失职渎职、徇私舞弊人员，坚决从严追究工作责任。

　　4、壮队伍，提水平。一是充分发挥乡村、社区干群的前沿阵地效果，每个村（居）委会全部建立了社会救助专干或协管员队伍，建立“组、村、乡、县”的队伍网络；二是加大对临时救助相关政策法规的宣传力度，不断提高最低生活保障和其他社会救济信息公开的针对性、时效性和完整性，提高基层干部的业务水平和群众对政策的掌握度形成“干部善于找，群众找上门”的良好局面。三是按照任务轻重对乡镇民政所对人员进行补充，原则上乡镇不要少于3人。

　　5、善整合，张合力。县级民政部门进一步加强民政内部业务信息共享，加强与计生、教育、住房、人力、社保等部门的沟通，充分发挥“一门受理、协同办理”机制、重大急难事项部门会商制度，统筹衔接基本医疗保险、最低生活保障、农村五保供养、医疗救助、临时救助、疾病应急救助、住房救助、教育救助、就业救助、灾民生活救助、刑事被害人救助、慈善救助等各项社会保障和社会救助资源，形成救助“叠加效应”，最大程度解决群众遇到的急难问题。

　　6、求创新，重服务。要充分发挥专业社会工作服务机构和社会工作者在“救急难”方面的优势，积极将社会工作专业理念、方法技巧引入社会救助服务。要更加准确判定急难对象的救助需求，加大政府购买服务力度，进一步完善救助服务方式，在给予遭遇急难居民必要物质帮助、保障其基本生活的同时，由社会工作者针对不同急难情况的居民开展政策咨询、急难状况评估、生活帮扶、心理疏导、精神慰藉、资源链接、能力提升、社会融入等多样化、个性化服务。

撰稿：冯晓晖    江西省统计局        林艳    南昌市统计局   

  李玲东　吉安市统计局

　　审核：黄小平