推进农村耕地健康有序流转的对策建议

　　农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村家庭承包耕地经营权流转（以下简称耕地流转），是促进农业适度规模经营、发展现代农业的必由之路，也是优化土地资源配置、提高劳动生产率、促进农业增效、农民增收的根本途径。近年来，与工业化、城镇化特别是与农村大量劳动力进城务工就业相适应，农村土地流转明显加快。截至2014年6月，江西省耕地流转面积836.70万亩，流转比例达到26.4%。总体上看，我省耕地流转平稳健康，取得了可喜的成效。但也存在一些不容忽视的问题，如：农民恋土情结重、地块碎片化、农村社会保障体系不完善等，客观上限制了耕地流转的规模；农村土地流转行为不规范、服务体系不健全、管理监督不到位，又严重制约了耕地流转的健康发展。尤其是耕地流转“非粮化”倾向严重，给国家粮食安全带来隐患，务必高度警惕，采取有效措施加以遏制。

　　本文旨在对我省耕地流转的现状、成效和存在的问题及产生问题的原因进行深刻剖析，并就如何引导耕地经营权有序流转、促进农业适度规模经营健康发展提出对策建议。仅供参考。

　　一、江西农村耕地流转的基本情况

　　我省家庭承包经营的耕地面积约3173.32万亩，家庭承包经营的农户数771.95万户。据初步统计，截止2014年6月底，全省家庭承包耕地流转面积共836.70万亩，占耕地总面积的26.4%；流转出耕地的农户数共187.64万户，占总农户数的24.3%。总体上来看，我省耕地流转呈现以下特点：

　　(一)流转面积迅速扩大。党的十八届三中全会，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件出台后，全省上下高度重视，积极推进，耕地流转明显加快。今年上半年，全省耕地流转面积增加近200万亩，占比提高6个百分点；集中连片100亩以上的种粮大户增加近千户；集中连片100亩以上的经济作物种植大户也大幅增加。

　　（二）流转形式灵活多样。目前，我省农村耕地流转方式有转包、转让、互换、租赁经营和股份制合作等形式，其中以转包、出租形式为主，多样化趋势较为明显。在全省耕地流转面积（836.70万亩）中，出租面积432.57万亩，占51.7%；转包面积281.71万亩，占33.7%；转让面积40.23万亩，占4.8%；互换面积为21.81万亩，占2.6%；股份合作面积20.01万亩，占2.4%；其他形式流转面积40.38万亩，占4.8%；转包和出租占总流转面积的85.4%。

　　（三）流转主体呈现多元。随着耕地流转机制不断完善，流转市场的逐步形成，一大批专业大户、农民合作社、家庭农场、农业企业等新型农业经营主体逐渐成为当前农村耕地流转的主力军。在全省耕地流转面积（836.70万亩）中，流入农户、专业大户的耕地面积611.15万亩，占73.0%；流入专业合作社的耕地面积149.85万亩，占17.9%；流入企业的耕地面积47.85万亩，占5.7%；流入其他主体的耕地面积27.85万亩，占3.3%。

　　（四）耕地流转前后用途变化明显。在流转耕地总面积（836.70万亩）中，流转前用于种植粮食的面积711.63万亩，占85.1%；用于种植经济作物的面积81.67万亩，占9.8%。耕地流转后用于种植粮食的面积636.52万亩，占76.1%；用于种植经济作物的面积174.19万亩，占20.8%；用于种植茶、桑、苗木等其他的面积26.00万亩，占3.1%。

　　二、农村耕地流转的主要成效

　　（一）促进了耕地适度集中，有利于发展农业规模经营

　　目前，我省集中连片的100亩以上的种粮大户达到1.42万户，种植水稻超过460万亩，提供商品粮超过33亿斤；集中连片100亩以上的经济作物种植大户达6500户。我省农业适度规模经营已呈现如火如荼的发展态势。

　　（二）促进了农村劳动力转移，有利于增加农民收入

　　一方面，耕地流转可使部分农民从耕地中解脱出来。耕地转出后，空闲劳动力可集中精力外出务工，也可就近进城从事二、三产业，同时又可获得土地租金收入。如：吉安县敦厚镇下岭村委会路下村全村118人，耕地面积112.6亩全部由种粮大户租赁，除小孩、老人外全部到县工业园区打工，做手艺等，年人均纯收入明显增加。另一方面，部分有专长的农民可以在大户（合作社、企业等）长期从事生产经营管理活动，获得了劳动报酬；还有一部分农民可以打零工，获得劳务收入。农村劳动力转移的加速，大大促进了农村经济的发展，增加了农民收入。

　　（三）促进了土地、劳动力等资源的优化配置，有利于提高农业产出效益

　　耕地流转使土地、资金、信息、管理、劳动力等生产要素得到了优化配置，有效地解决了人多地少的矛盾，实现了适度规模经营，降低了农业生产成本，提高了耕地利用率和农业产出效益。如：敦厚镇下岭村委会路下村全村耕地由种粮大户租赁后，采取了先进的耕种技术和科学的管理方式，使生产成本节约了10-15%。再如：广昌县白田村过去在旱地种植红薯、大豆等农作物，年亩收入为600元左右，通过耕地流转，种植高效大棚设施蔬菜，合理间作、茬口安排，增加了耕地复种指数，提高了耕地产出率，效益大大提高，亩收入近万元，是过去的10—15倍。

　　（四）促进了农田水利田园化建设，有利于实现农业生产机械化

　　由于我国农村实行家庭联产承包责任制，生产的最小单位是农户，耕地经营面积小，地块碎片化，导致农田水利建设管理主体不明确、责任划分不严格，维护意识淡薄，农田水利基础设施严重滞后，限制了现代生产工具投入到农业生产活动中。耕地流转不仅可以吸引更多的民间投资兴修水利，促进农田水利田园化建设，而且可以大大推进农业经营集约化、耕种机械化、生产标准化。如：吉安县凤凰镇石塘村种粮大户袁炳仁，流转入耕地638亩，投资29万元，用于新修机耕道5公里左右，购置潜水泵15台，打抗旱井8口；投资52万元购置收割机3台、插秧机2台、旋耕机5台，大大改善了农田水利设施和农业生产条件，降低了农业生产强度，提高了农业生产机械化水平。

　　（五）促进了农业科学技术的广泛应用，有利于发展设施农业

　　农业技术推广是科技成果转化为生产力的重要组成部分，在科技对农业增产的贡献中，发挥了巨大作用。而耕地流转政策的实施加快了农业技术推广的步伐，加快了设施农业的发展。据统计，2013年全省农业设施数量16118个，比上年增加4608个，增长40.0%；设施占地面积19.52万亩，比上年增加4.55万亩，增长30.4%。设施农业中，蔬菜播种面积32.61万亩，比上年增加1.10万亩，增长3.5%，产量68.12万吨，比上年增加1.30万吨；瓜果播种面积7.97万亩，比上年增加0.82万亩，增长11.5%，产量13.79万吨，比上年增加1.12万吨，增长8.8%。

　　（六）促进了新型农业经营主体的培育，有利于发展现代农业

　　党的十八届三中全会提出，要鼓励土地经营权在公开市场上流转，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业生产经营主体。而耕地流转的不断发展，促进了新型农业经营主体的培育，有利于发展农业适度规模经营、发展现代农业。如：2010年3月成立的乐平市绿乐食品有限公司，是蔬菜加工企业，占地面积50000平方米，总投资1.2亿元。公司采用合作社、农户之间“五统一分”的合作模式，即：统一购种、统一育苗、统一使用有机肥料、统一栽培模式、统一收购标准、分散移栽的管理办法负责蔬菜原料的组织与生产。2013年该公司通过土地流转转入耕地11800亩用于基地种植，带动农户12100户，为农户增加收入2567.9万元。

　　（七）促进了新农村建设又快又好发展，有利于解决农村发展中的一些难题

　　一是有效缓解了小城镇发展后劲不足的问题。小城镇是城市与农村的连接体和中转站，发展小城镇可以使城乡之间形成一种优势互补、双向互动的经济关系，实现城镇与农村产业相互衔接、经济有效融合的良性互动和一体化发展。耕地流转为发展小城镇提供充实的劳动力和商品市场，解决小城镇发展后劲不足的问题。

　　二是有效解决了农村“空心村”问题。耕地流转后，使用权基本稳定在流转大户身上，这样就提升了耕地价值，同时使耕地富余空间变的狭小。而建设新农村的每一项又都需要土地，因此那些多年被废弃的荒宅（即“空心村”）又成为大家争取的香饽饽，这样就盘活了多年来农村发展缓慢的一盘死棋，使农村中的每一寸耕地都能物尽其用，再也不会有“空心村”的现象。

　　三是有效遏制了抛荒弃耕现象的发生和蔓延。由于种植比较效益低，不少地方存在季节性或全年性撂荒现象，尤其是地处偏远山区更为严重，有的耕地多年撂荒。通过耕地流转，农民自愿地将无力经营或不愿经营的耕地及时转让给种植大户、合作社、农场或企业，有效遏制了弃耕抛荒现象。据统计，在全省耕地流转面积（836.70万亩）中有43.40万亩属于弃耕2年以上的抛荒耕地或当年休闲轮歇耕地，占总耕地流转总面积的5.2%。

　　三、耕地流转过程中存在的问题

　　（一）农民恋地情结重，对耕地流转顾虑重重

　　不少农民把承包地看成是“保命田”和就业“保险田”，不愿轻易转出耕地经营权；仍把耕地作为最基本的生活保障，宁肯粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿转出。有的单纯地执着朴素的小农意识，认为农民天生就要种地种粮，这是本分；有的认为现在取消了农业税，还有一系列的惠农政策，加之耕地承包经营权长期不变，对耕地还存有增值预期，认为保住耕地至少有利无害。

　　（二）承包耕地细碎化，给集中连片耕地流转带来困难

　　江西人多地少，山区县较多，人均承包耕地仅1亩左右，在第一轮土地承包时，将原本比较零散的耕地再分割成若干小块后承包到户，农户承包的耕地面积小、地块多，分布散、机耕难、效益低等问题尤为突出，制约了耕地的大规模流转。在耕地流转过程中，往往因为一户或几户承包户意见分歧，导致集中连片耕地流转难以形成，制约了规模经营的发展。

　　（三）社会保障机制不完善，增加了耕地流转双方的风险

　　一方面，对耕地转出方而言，农民缺乏应有的保障机制。当前农村社会保障机制还不完善，进城务工的农民又无法取得城市社会保障，而且工作也不稳定。另一方面，对耕地转入方而言，种植大户或企业的保障机制也不健全。种植大户或企业经过耕地流转形成规模经营后面临的最大风险是市场风险。一是由于农业生产的周期性自然特点，面对市场波动，很难及时作出调整，遇有灾害性天气或市场产品过剩，几乎必然亏损，规模越大，亏得越多。二是转入方缺乏“组织感”，即单体面对庞大的市场。规模较大的企业好一些，但种植大户基本都是单兵作战，土地、农资、技术、劳务、产品、销售等等，事事操心，显得力不从心。在当前农村社会保障体系和企业风险保障体系不完善的情况下，势必弱化了耕地流转的积极性。

　　（四）耕地流转行为不规范，土地承包纠纷隐患较多

　　耕地流转过程中行为不规范，主要表现在“三不”。一是不约定，有些农户之间的耕地流转，只有口头协商，没有签订书面合同，耕地流转自发、无序、随意、分散；二是不规范，即使签订了合同，其内容也过于简单，对双方权利义务及违约责任、承租耕地上附作物处置、有关赔偿条款等缺乏明确具体的规定；有的合同未经管理机构审查、签证或公证机关公证，当事人双方如果出现纠纷则难以解决；三是不合法，有的流转合同，转出方多是村或村合作社，而有经营权的农民没有书面委托，造成流转双方主体资格不明确，不符合法律规定。甚至个别地方存在违背农民意愿强迫流转，侵害农民利益的现象。有的擅自改变土地的农业用途，这些都是将来产生土地承包纠纷的根源。

　　（五）耕地流转服务体系不健全，制约了耕地流转的健康发展

　　耕地流转服务不够到位，流转信息渠道不畅。目前，大部分地区尚未形成统一规范的耕地经营权流转市场，流转中介组织较少，缺乏耕地经营权流转价格评估机构。截止今年6月底，全省只有87.9%的县（市、区）已建农村耕地经营权流转服务中心，乡（镇）、村一级建立耕地流转服务中心的屈指可数。一些地方尽管建立了流转中介组织，但服务滞后，真正充当流转服务媒介、履行服务职能，发挥中介效能的还不多。另外，我省还没有实现农村土地承包信息化管理，导致流转信息渠道不畅，流转的供求双方信息不能及时沟通。因此，从全省范围看，流转信息畅通、发布功能齐全、中介服务完善、管理规范严密的土地流转市场运作机制和服务机构尚未完全形成，客观上限制了耕地流转的健康发展。

　　（六）耕地流转管理监督不到位，挫伤了农民流转耕地的积极性

　　一是管理不到位。有的乡镇虽然成立了农村土地承包管理委员会，但往往只是挂挂牌子，特别是乡镇机构改革后，没有专人负责土地承包管理工作，对农村土地流转放任自流，流转行为无人监管，流转纠纷无人受理，从而留下了许多弊病和隐患。二是监督不到位。对工商企业租赁农户承包地的准入和监督不到位，工商企业为了利益，更多地进入农业，长时间租赁、占据农民的耕地。由于法律缺失和政策不完善，导致对耕地流转征用缺乏细节规范，司法实践中不易操作，致使耕地流转片面追求规模化，忽略耕地利用率的合理化。三是处理不到位。缺乏相应的土地纠纷仲裁机构，导致部分土地流转纠纷未能得到更好的处理。有的地方农村土地承包纠纷仲裁委员会由于人员编制、工作经费等具体问题落实较差，往往是力不从心，一些纠纷案件乡村调解无门，法院又不受理，农民只有反复上访。

　　（七）种植大户等农业经营主体融资困难，已成为制约耕地流转、发展现代农业的一大瓶颈

　　种植大户、家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业等一大批新型经营主体对资金需求不断增加，但相当多的金融机构回避农业投资这类风险，银信部门将其拒之门外，不愿放贷。许多农业经营主体都得了资金饥渴症，无钱投入到土地开发，流转规模难以扩大，生产效益难以提高。目前，农民和农业企业贷款难，已成了制约耕地流转、农民致富、发展现代农业的一大瓶颈。

　　（八）耕地流转“非粮化”倾向严重，给国家粮食安全带来隐患

　　目前在耕地流转过程中，“非粮化”现象日益显现。从耕地流转去向来看，农户对农户流转的耕地基本还是用来种粮食，但农户对合作社、农户对企业、农户对种养殖大户的流转，多数出现了耕地“非粮化”倾向，并且这一倾向还会加剧。据统计，在全省耕地流转面积（836.70万亩）中，用于种植粮食的比例由流转前的85.1%降至流转后的76.1%，降低了9个百分点；而种植经济作物的比例则由9.8%增至20.8%，上升了11个百分点。

　　尽管目前耕地流转“非粮化”现象尚未对粮食生产能力构成实质性影响，但从长远看，如不采取有效措施，让其任意发展下去，对国家粮食安全造成的危害不可低估。耕地流转过程中“非粮化”倾向严重产生的原因主要是：

　　一是种粮比较效益低。近年来，虽然国家相继出台了多项对种粮农民的补贴措施，并不断提高粮食收购保护价，但农业生产资料价格的持续攀升，侵蚀了农户的种粮收益。种粮比较效益低下，无疑是推动大户“非粮化”种植的关键因素。从近年来种粮和种非粮作物的比较效益分析来看，种植经济作物的效益明显高于种植粮食作物。据调查，我省种植双季稻平均每亩收入在1500元左右。而种植油菜籽、烤烟、中药材、蔬菜及食用菌、瓜果类等经济作物，每亩收入低的有五、六千元，高的达八、九千元，平均亩效益是双季稻的3-6倍。因此，在耕地经营权的流转过程中，除少数种粮大户利用流入的耕地继续生产粮食外，一般的农业企业或农村专业合作社往往用流转集中而来的耕地从事经济作物生产，或极少数从事其他非农产业的经营活动。

　　二是法律和政策规定对耕地流转的用途不够明确。国家规定耕地流转最基本原则是不得改变耕地的农业用途，但对农业用途的范围并没有清晰地确认，缺少“粮田必须种粮或必须保障一定比例种粮”的硬性规定。如我国目前对农业生态旅游，农家乐等项目究竟怎样才算偏离农业用途并没有规定，很多地方只要有林果种植和花卉种植就算农业用地。类似这种项目不仅占用了大量粮田，而且也严重破坏了耕地的粮食生产能力。另外，在耕地流转过程中，国家没有出台与耕地经营权配套的法规，来约束耕地流转的用途、耕地流转的程序、耕地流转的风险、耕地流转的规模、耕地流转的责任追究等，可见，法律、法规不配套，特别是对耕地流转的用途不够明确，这是造成耕地流转“非粮化”严重倾向产生的重要原因之一。

　　三是粮食生产利益补偿机制不到位。首先，粮食生产发展基金与粮食主产区利益挂钩机制不到位。对粮食主产区、产粮大县奖励额度不够，奖励资金与粮食产量、质量及调出量直接挂钩不明显，财政转移支付力度不大，粮食主产区的负担仍然较重。其次，粮食补贴与种粮大户利益挂钩机制不到位。“惠农”、“惠粮”政策中的补贴资金没有精确的用于扶持粮食生产，没有真正向种粮大户、种粮能手和种粮合作社倾斜，严重打消了粮农发展粮食生产的积极性。再次，粮食直补与实际种植面积挂钩机制不到位。按国家出台的粮补惠农政策，粮食直补原则上按农户实际种植面积补贴，但现在大多数地区都是按照农户所承包的耕地面积进行补贴，就是直接将补贴款划拨到承包户的账户上，这就造成了耕地承包者受益，耕地经营者不受益，没有真正调动粮农生产积极性。

　　四是耕地管理制度和监督缺乏。农业管理制度缺乏，目前一些地方的基本农田落实不到地块和农户，保护基本农田缺乏补偿和激励机制等。监督不到位或者是监督缺乏，一些地方政府、土地及工商管理部门等没有监督到位。如：对于一些工商企业利用流转耕地挪作他用的问题，就没有进行必要的干预和有效的纠正，这与监督不到位有着直接关系。结果致使一些地方耕地“非粮化”、甚至“非农化”现象越来越严重。

　　五是耕地流转费用高、融资难、融资成本高。耕地流转费用高，成为大户“非粮化”种植的一大推手。如上饶市鄱阳县2年前，每亩耕地流转费用不到500元，而目前有的乡镇最高的已经涨到了近800元，预计很快将达到900元。这也就意味着，国家如果不对种粮大户进行相应的补贴，种植粮食作物将无利可图。此外，融资难、融资成本高，也激发大户出现“非粮化”冲动。种粮大户的融资需求迫切，但因无抵押物，金融机构一般不予信贷。

　　四、促进我省耕地健康有序流转的对策建议

　　（一）在确保国家粮食安全的前提下有序推进耕地流转

　　对近年来耕地经营权流转过程中出现的“非粮化”严重倾向问题，我们必须站在确保国家粮食安全、经济安全和社会稳定的高度，引起重视，采取一系列切实可行的措施，遏制“非粮化”趋势的蔓延。

　　一是完善粮食补贴制度。要进一步完善粮食补贴制度，应按照“谁种粮、谁受益”原则，即粮食补贴随田走，而不是随户走，将粮食补贴补到真正种植粮食作物的大户头上。同时，加大对种粮大户的补贴力度，如对流转100亩以上、种植粮食作物、与农户签订流转合同的，可给予“特殊”补贴。此外，建议在现有各种粮食直补政策的基础上，财政再列出一笔专项资金，对直接种粮的龙头企业、专业协会、种粮大户和种粮农户给予更多的种粮补贴和奖励，比如在农机具购置、抗旱等方面，应给予相应补贴，以缩小种粮与种其它经济作物以及搞养殖业、花卉业、休闲观光农业等的效益差距，从而真正调动他们的种粮积极性。完善粮食主产区生产利益补偿机制，采取奖励资金与粮食产量、质量及调出量直接挂钩的办法，加大财政转移支付力度，减轻粮食主产区的负担。

　　二是对耕地流转的农业用途做明确的划分。一要按照“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的要求，在全省范围内划定永久基本农田，严格保护，不得转为其他农业用途，并对保护粮田给予补偿。二要严格控制耕地的流向，以确保农地农用。认真做好耕地农业用途的功能区划，根据“适宜种粮的种粮，适宜发展经济作物的发展经济作物”的原则，处理好高效农业与粮食种植的关系，明确耕地流转方向，严格耕地流转用途。三要完善耕地经营权市场化流转平台，建立健全耕地流转体制机制，加强对耕地流向及用途的监管。

　　三是切实加强农田基础设施建设。要加大对农田水利、农业科技、农机装备、农业植保等设施投入力度。采取有效政策措施，大规模改造中低产田，建设一大批旱涝保收的高标准粮田，提高耕地产出水平。制定和采取有效政策措施，加强中低产田改造和农业基础设施建设，特别要加大对小型农用水利建设的投入，逐步建立对农田水利建设投入的稳定增长机制，设立农田节水专项资金，加大旱作节水农业建设投入。

　　四是切实保障种粮农民的利益。依法保护农民的耕地承包权，是维护种粮农民利益的根本。要坚决依法保障农民对耕地承包经营的各项权利，确保农民在承包期内依法、自愿、有偿流转耕地经营权，保证耕地流转收益归农户所有。要完善耕地流转办法，即耕地经营权采取何种方式流转，应该由农民自己说了算，任何单位和个人都不得强迫流转农民的承包地，也不得阻碍农民依法流转承包地。这样就能够有效地保证农户选择耕地从事粮食生产的道路，保证他们至少做到粮食消费的自给。

　　五是加大金融信贷、农业保险等方面的支持力度。破解种粮大户的信贷“贫血”难题，金融机构可探索以耕地经营权作为抵押，推出符合大户需求的金融产品。同时，当地政府应出台财政贴息、税收优惠措施，降低大户融资成本，促进粮食生产。另外，为了应对规模种粮者面临的自然风险，国家应该充分利用政策性农业保险这一强大的工具为其护航，相比小农户而言，种粮大户、种粮龙头企业更加需要对政策性农业保险，同时政府和农业保险公司在开展业务时也变得比较容易，政策性农业保险大有可为。

　　六是实行最严格的耕地保护制度。随着工业化、城镇化的推进，对土地的需求量日益增大，土地“非农化”和耕地“非粮化”问题会日趋严重，我国耕地面积逐年减少，耕地等自然资源缺乏已成为制约我国粮食安全的瓶颈。因此，要必须坚决实行最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线。严格保护基本农田，稳定粮食播种面积。严禁搞耕地跨省(区)域占补平衡、多占少补和占优补劣。加大耕地保护力度，加强耕地管理制度和监督，依法约束耕地流转的用途、耕地流转的规模、耕地流转的责任追究等，应用制度来规范耕地流转行为，遏制耕地流转过度“非粮化”趋势。

　　（二）在促进农业适度规模经营、发展现代农业的基础上有序推进耕地流转

　　各地要依据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，研究确定本地区耕地规模经营的适宜标准。防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。创新规模经营方式，在引导耕地资源适度集聚的同时，通过农民的合作与联合、开展社会化服务等多种形式，提升农业规模化经营水平。大力培育新型农业经营主体，加大对新型农业经营主体的扶持力度。鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营。重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。

　　（三）在保障农民权益的前提下有序推进耕地流转

　　现阶段深化农村土地制度改革，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题。要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。在推进耕地经营权流转中，必须充分发挥农民的首创精神，保障农民权益，任何人都不能忽视农民利益诉求，尤其是弱势群体的利益诉求。一是要充分尊重农民意愿。耕地流转遵循的首要原则就是自愿，乡镇政府和村级组织不得以任何理由强行推动流转。凡是出现违背农民意愿的耕地流转行为，必须坚决予以制止和纠正。二是要保障农民最大利益。耕地流转的主要目的之一就是增加农民的财产性收入，使其真正成为平等的参与主体。三是要高度重视农民利益诉求。要注意农村中特殊群体的特殊需求，比如有些中老年农民，已经习惯了传统的农业工作模式，对他们而言，土地不仅意味着收入来源，还意味着是一种生活方式和情感牵挂。对这些群体，不能仅仅从经济角度考虑，必须充分尊重其意愿。四是要让市场起决定性作用。耕地流转是资源优化配置的过程，耕地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，均应由农户根据市场变化自主决定，任何组织和个人不能干预。不管采用何种方式流转耕地，优先保障农民权益应成为“铁律”。

　　（四）在完善农村土地流转机制的基础上有序推进耕地流转

　　一是健全土地承包经营权登记制度。建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度，完善承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权保护。土地承包经营权确权登记原则上确权到户到地，在尊重农民意愿的前提下，也可以确权确股不确地。

　　二是推进土地承包经营权确权登记颁证工作。按照中央统一部署、地方全面负责的要求，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在工作中，各地要保持承包关系稳定，以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属；坚持依法规范操作，严格执行政策，按照规定内容和程序开展工作；充分调动农民群众积极性，依靠村民民主协商，自主解决矛盾纠纷。

　　三是严格规范土地流转行为。土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能将整村整组农户承包地集中对外招商经营。

　　四是加强土地流转管理和服务。依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，建立土地流转监测制度，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。引导承包农户与流入方签订书面流转合同，并使用统一的合同示范文本。依法保护流入方的土地经营权益，流转合同到期后流入方可在同等条件下优先续约。

　　（五）在维护社会稳定的前提下有序推进耕地流转

　　农村土地纠纷往往具有群体性，一旦处理不慎，就会激化矛盾，影响社会稳定。近年来，因为大规模土地流转而引发的农村群体性事件不断发生。究其原因，主要是农民及村委会的法治意识淡薄，合同签订不规范，还有一些村委会存在肆意侵犯农民土地承包经营权的行为，导致土地纠纷频繁发生，引发干群矛盾，造成农村社会不稳定。再是随着农业现代化和土地效益的提升，许多弃耕的土地开始有人争相耕种，许多外出务工的农民选择了“亦工亦农”工作方式，农忙时回家种地，农闲时到城镇打工，对土地的渴求加剧引发各种纠纷。在推进耕地流转中，必须站在维护农村稳定的高度统筹考虑，不能顾此失彼，对大规模土地流转还要建立社会风险评估机制。要把握好土地流转的“度”。土地流转必须与新型城镇化进程相适应，与农村劳动力转移规模相适应，与农民的接受程度相适应，不能片面追求快、求大，不能单纯为了追求土地经营规模强制农民流转土地，更不能人为垒大户，人为设置进度指标。各级政府和农经部门要加强指导引导和监督检查，不断规范土地流转行为，及时查处纠正土地流转中的违规违法行为，对那些以“发展规模经营”和“树典型”为名在土地流转中侵害农民权益的行为，要严肃处理。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，健全纠纷调处机制，妥善化解土地承包经营流转纠纷。

　　土地是农民的生存之本、发展之基、致富之要，土地问题是农民最大的民生问题，土地制度改革是农村各项改革的关键和核心。而土地流转是一个自然的经济、社会发展过程，与农业发展要求、农村环境变化、农民对土地的认识程度密切相关。各级要在明确底线的前提下，既要坚定方向、积极推进又要谨慎稳妥、循序渐进，既要搞好引导、政策鼓励又要加强监管、规范运行，既要促进农业增效、农民增收、农村发展又要保障粮食安全、农民权益、农村稳定，努力建立和完善土地流转新机制，使土地流转真正成为激活“三农”工作的动力源。

　　课题负责人：彭道宾

　　课题组成员：吴九华、廖有伦