江西省人民政府办公厅关于印发江西省政府性债务管理办法的通知

　　赣府厅发〔2016〕68号

各市、县(区)人民政府，省政府各部门：

　　《江西省政府性债务管理办法》已经省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　2016年10月27日

　　江西省政府性债务管理办法

　　第一章　总　　则

　　第一条 　为进一步规范我省政府性债务管理，切实防范化解财政金融风险，促进我省经济持续健康发展，根据《中华人民共和国预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）等有关法律法规和文件规定，结合我省实际，制定本办法。

　　第二条 　本办法适用于我省各级地方政府性债务的举借、使用、偿还、管理和监督。

　　第三条 　本办法所称政府性债务包括政府债务和或有债务。政府债务指各级政府为公益性事业发展举借，需地方政府承担偿还责任的债务。或有债务指存量债务中政府负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务，以及国务院批准锁定存量后新发生的政府依法担保债务。

　　第四条 　政府性债务管理应当遵循“适度举借、讲求效益、加强管理、规避风险”的总体要求，坚持“权、责、利”和“借、用、还”相统一的原则。

　　第二章　管理职责

　　第五条 　各级政府负责统筹协调本行政区域范围内的政府性债务管理工作，是本级政府性债务管理的责任主体，政府主要负责人是本地区政府性债务管理的第一责任人。

　　（一）省政府对全省政府性债务管理实行统一领导，对全省政府性债务规模控制、债券发行额度确定、地方政府债务余额限额确定以及违规举债责任追究实施决策管理。

　　（二）各设区市政府应加强对本级和下级政府性债务的监督管理。各县（市、区）政府对行政区域内政府性债务实施统一管理。各类开发区（园区）政府性债务按照行政隶属关系实行统一管理。

　　第六条 　财政部门是地方政府性债务的归口管理部门，在本级政府的领导下，充实债务管理力量，对本地区政府性债务的举借、使用、偿还和债务规模限额、预算编制、风险监控、统计分析、信息公开等实行日常管理。

　　第七条 　建立全省政府性债务管理协调机制。组织部门负责将政府性债务作为对各地科学发展综合考核的内容。发展改革部门负责政府投资计划管理和项目审批，从严审核债务风险较高地区的新开工项目。审计部门负责依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进规范和完善债务管理。金融监管部门负责加强监管和正确引导，强化全口径融资平台负债监测，防范融资平台贷款风险，制止金融机构等违法违规提供融资，发现违法违规融资行为，应及时报告本级政府和上一级金融监管部门。各部门应切实履行职责，加强协调配合，强化债务管理。

　　第三章　债务举借

　　第八条 　全省政府债务由省政府统一举借。市、县（区）政府确需举借债务由省政府代为举借，通过转贷方式安排给市、县（区）。

　　第九条 　政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位举借。

　　第十条 　举借政府债务应当确定偿债资金来源，制定债务偿还计划。各级政府举借债务应充分考虑经济形势、财政承受能力、项目效益等因素。

　　第十一条 　举借政府债务采取发行地方政府债券方式,按照市场化原则发行。没有收益的公益性事业发展举借一般债务，通过发行一般债券融资；有一定收益的公益性事业发展举借专项债务，通过发行专项债券融资。全省地方政府债券发行由省财政按照财政部相关规定组织实施。

　　第十二条 　推广政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与有一定收益的公益性事业投资运营。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。对运用政府与社会资本合作（PPP）模式化解政府性债务腾出举债空间的地区，在分配债券规模时适当予以倾斜。

　　第十三条 　除法律另有规定外，各级政府及其部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得以虚假的政府与社会资本合作（PPP）模式和政府购买服务等方式进行变相融资。

　　第四章　资金使用

　　第十四条 　新增债券资金应依法用于公益性资本支出，优先用于保障公益性项目后续融资，不得用于经常性支出和国家明确禁止的项目。置换债券资金只能用于偿还政府债务本金以及符合规定的库款归垫，原则上必须通过国库集中支付直接支付给债权人，除此以外不得用于其他任何用途。政府外贷资金按照国家批准的用途以及中外双方签署的法律文本执行。

　　第十五条 　政府债务资金全额纳入预算管理。对中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，应当予以单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。

　　第十六条 　严格执行政府债务支出预算，及时足额拨付债务资金，加快支出进度。债务资金必须专款专用，不得闲置、挤占和挪用，不得改变资金用途。债务单位应当定期向本级财政部门报送政府债务项目财务报告和资金使用情况。

　　第十七条 　使用政府债务资金的项目应按照项目管理要求，严格执行基本建设和政府采购管理程序，全面落实《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》等相关规定。

　　使用政府外贷资金的项目进行招标，国外贷款机构对招标投标的具体条件和程序有不同规定的，适用其规定执行。

　　第十八条 　各级政府应当强化政府债务资金使用的跟踪监督和绩效评价，提高资金使用效益。

　　第五章　债务偿还

　　第十九条 　对没有收益的公益性事业发展项目举借的一般债务，主要通过一般公共预算资金偿还,当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法；对有一定收益、计划偿债来源依靠项目对应的政府性基金或专项收入的专项债务，通过政府性基金或专项收入偿还，当政府性基金或专项收入暂时难以实现时，可先通过借新还旧周转，收入实现后即予归还。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，属于公益性项目债务的，由地方政府统筹安排包括置换债券资金在内的预算资金偿还，必要时可以处置政府资产。属于非公益性项目债务的，由举借债务的部门和单位通过压减预算支出等措施偿还。

　　第二十条 　政府债务偿债资金来源主要包括：

　　（一）一般公共预算和政府性基金预算安排的偿债资金。

　　（二）经批准使用的地方政府置换债券资金。

　　（三）未纳入预算管理的债务项目收益和债务单位事业收入、经营收入、资产出让收入等。

　　第二十一条 　依法妥善处置政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的或有债务。

　　（一）对确需依法代偿的或有债务，应将代偿部分的资金纳入预算管理，依法对原债务单位及有关责任方保留追索权。

　　（二）对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财政资金、相应确需转化为政府债务的或有债务，在不突破限额的前提下，报经省政府批准后可转化为政府债务。

　　（三）对违法违规担保的或有债务，由政府、债务人与债权人共同协商，重新修订合同，明确责任，依法解除担保关系。地方政府通过政府和社会资本合作（PPP）等方式减少政府债务余额腾出的限额空间，应优先用于解决或有债务代偿或转化问题。

　　第二十二条 　对尚未偿还的存量债务，有关主管部门应督促债务主体制定偿债方案，落实偿债资金，明确偿债期限，按期化解债务。对未按时偿还到期政府债务的，不得新增安排地方政府债券资金。

　　第二十三条 　地方政府债券、政府债务外贷（即政府负有偿还责任的外贷）由各级财政部门统一办理还本付息。债务主体应严格按照募集说明书、《转贷协议》的约定，将还本付息资金上缴同级财政部门。市、县（区）应及时向省财政上缴地方政府债券、政府债务外贷还本付息资金，对于不能偿还到期的地方政府债券、转贷债务等，省级财政部门通过上下级往来或财政结算如数扣缴本息和罚息。

　　第六章　预算管理

　　第二十四条 　政府债务收支分类纳入全口径预算管理。一般债务收支纳入一般公共预算，专项债务收支纳入政府性基金预算，政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。政府债务预算收入包括地方政府债务收入、债务转贷收入等；政府债务预算支出包括债务还本支出、债务付息支出、债务转贷支出、债务发行费用支出等。

　　第二十五条 　政府债务收支实行分级预算管理。省、市、县、乡（镇）四级政府将债务收支纳入本级预算管理，各地根据“乡财县代管”体制或财政管理需要，可将乡（镇）债务纳入县级政府预算管理。

　　第二十六条 　政府债务收支预算实行分层编制。按照管理隶属关系分别核定单位债务收支、部门债务收支和政府债务收支，分层编入单位预算、部门预算和政府预算。

　　第二十七条 　年度终了，各级财政部门应当将政府债务收支编入政府财政决算草案，按照规定程序由本级政府审定后，报本级人大常委会审查批准。

　　第二十八条 　或有债务纳入预算监管范围。

　　第二十九条 　经甄别的存量政府债务分类纳入预算管理后，原有债权债务关系不变，不得转嫁偿债责任。

　　第七章　限额管理

　　第三十条 　政府债务规模实行限额管理，地方政府应将其所有政府债务纳入限额。年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额或减去当年调减债务限额，包括地方政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款当年形成的债务额度。具体分为一般债务限额和专项债务限额。各地举债不得突破省政府确定的限额，债务限额主要根据政府债务风险和财力状况等指标确定。

　　第三十一条 　分级核定政府债务限额和举债规模。

　　（一）省政府在国务院批准限额内，合理确定全省举债规模，按因素法评估各地债务风险等级和财政承受能力，结合省委、省政府确定的重点工作和重大项目，分类测算和核定省级和市、县（区）债务规模，报省人大常委会批准。

　　（二）市、县（区）政府在省政府核定限额内合理确定本地区举债规模，提出本地区当年政府债务举借和使用计划，将新增债券资金安排使用方案列入预算调整方案，按规定报本级人大常委会批准，报省级政府备案并由省级政府代为举借。

　　第三十二条 　国际金融组织和外国政府贷款举借按国家有关规定执行，属于政府债务的纳入规模限额管理。

　　第三十三条 　需要纳入政府债务的在建项目后续融资需求，在确定每年新增地方政府债务限额时统筹考虑，依法通过发行地方政府债券举借。

　　第八章　风险防控

　　第三十四条 　各级政府应当建立政府债务风险防控机制，完善政府综合财务报告制度，全面评估风险状况，健全完善防范化解措施，有效控制政府债务风险。

　　第三十五条 　省政府根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，及时分析和评估地方政府债务风险状况，建立债务风险预警体系，设置风险警戒线，对债务高风险地区进行风险预警。

　　（一）对列入风险预警名单确定为政府性债务高风险的地区建立约谈制度，锁定债务余额，制定本地区债务风险化解工作方案和应急处置预案，通过控制项目规模、减少支出、处置资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金消化存量债务，逐步将风险降低到可控范围内。

　　（二）对列入风险提示名单的地区建立通报提示制度，防止债务风险演变。

　　（三）对债务风险相对较低的地区，合理控制债务余额的规模和增长速度。

　　第三十六条 　硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，省政府实行不救助原则。各级政府出现偿债危机时须及时上报上一级政府，按照应急处置预案启动债务风险应急处置措施和追究相关责任。

　　第九章　平台管理

　　第三十七条 　取消融资平台公司的政府融资职能，明确政府和企业的责任，分清政府债务和企业债务，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。地方政府不得为融资平台提供任何形式的担保，不得要求财政部门为其出具任何形式的承诺函、担保函。推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。

　　（一）对承担商业房地产开发等经营性项目的融资平台公司，与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务。

　　（二）对融资平台公司因承担公益性项目举借债务，项目自身收益能够按时还本付息的，通过项目收入偿还;对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，支持通过政府与社会资本合作（PPP）模式建设，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府不承担偿债责任。

　　（三）对只承担政府债务融资职能、基本依靠政府通过土地出让收入等各类政府资金支持运作的融资平台公司，地方政府应根据实际需要，采取资源整合、优化重组等方式促进其转型发展，确因持续发展能力和效益较差难以继续经营的，应依法进行处置。处置融资平台公司过程中，按照权责利相一致要求，妥善处理债权、债务、资产、人员等。

　　第三十八条 　防范融资平台公司债务风险向政府转移，融资平台对国家政策允许的在建项目进行后续融资，且举债规模不得超过自身偿债能力；各级政府应按照总量控制、区别对待的原则，支持融资平台公司在建项目的存量融资需求，确保在建项目有序推进。对融资平台公司在建项目中应由财政支持的增量融资需求，在依法合规、规范管理的前提下，采取政府和社会资本合作（PPP）模式、统筹财政资金、发行政府债券等保障在建项目续建和收尾。

　　第十章　监督管理

　　第三十九条 　各级政府及其部门应当加强政府性债务统计监控、考核评价、信息公开、考核问责等工作。

　　第四十条 　债务单位、主管部门和财政部门应当对信息的真实性负责。债务单位应当及时将债务举借、偿还、使用等相关信息逐笔录入政府性债务信息系统。债务主管部门负责审核汇总本部门政府债务和或有债务情况，并向本级财政部门报送统计报告。各级财政部门负责审核汇总本地区政府债务和或有债务情况，并向本级政府和上级财政部门报送统计报告。

　　第四十一条 　上级政府应将政府债务性管理情况纳入对下级政府的绩效考核范围。财政部门应将政府性债务管理情况纳入对下级财政部门的绩效考核范围。

　　第四十二条 　审计机关要将政府性债务的举借、管理、使用、偿还和风险管控情况纳入党政主要领导干部经济责任审计范围，审计结果作为组织人事部门对领导干部进行考核、任免、奖惩的重要依据。

　　第四十三条 　金融机构等债权人应当加强风险识别和风险管理，不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保，违法违规提供融资应自行承担损失。

　　第四十四条 　各级政府应定期向本级人大或其常委会报告政府性债务情况，重点说明预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有审慎的偿还计划和稳定的偿还资金来源，债券限额分配情况、债务项目建设情况等重要事项。

　　第四十五条 　依法定期向社会公开政府性债务举借、使用、偿还及其项目建设情况，经本级人大或其常委会批准的债务相关情况及表格，应当按规定由本级财政部门向社会公开，主动接受社会监督。

　　第四十六条 　健全责任追究制度，各级政府、各部门、各单位存在下列行为之一的，依照《中华人民共和国预算法》责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予撤职、开除的处分。

　　（一）违法举借债务;

　　（二）违法为他人债务提供担保；

　　（三）挪用重点支出资金。

　　第四十七条 　对恶意转嫁或逃废债务，强制金融机构提供政府性融资，以及其他违反政府性债务管理相关法律法规的行为，依照《财政违法行为处罚处分条例》等规定对相关单位和责任人予以处罚处分。违反本办法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第十一章　附　　则

　　第四十八条 　国家法律、法规、规章等对地方政府性债务管理另有规定的，从其规定。

　　第四十九条 　各市、县（区）可根据本地实际情况制定管理办法或实施细则。

　　第五十条 　本办法自印发之日起施行，《江西省政府性债务管理暂行办法》(赣府厅发〔2014〕32号)同时废止。