加强与创新人民政协民主监督（上）

　　●江西省人民政协理论研究会课题组

　　编者按：民主监督是人民政协的一项重要职能，是我国社会主义监督体系的重要组成部分，在中国特色社会主义政治体制中，具有独特地位、鲜明优势和重要价值。但相对于人民政协政治协商、参政议政两项职能来讲，民主监督仍然是政协履职的“弱项”和“短板”。加强与创新人民政协民主监督工作，充分发挥民主监督在我国政治生活中的作用，既是人民政协事业发展的需要，也是社会主义民主政治发展的需要。省人民政协理论研究会《加强与创新人民政协民主监督》课题，既成功申报立项省级重点社会科学规划项目，又首次在中国人民政协理论研究会组织的重大课题招标活动中获得中标，实现了“双立项”。目前，该课题的研究工作已基本完成，形成了“加强与创新人民政协民主监督”系列研究成果，现分上、中、下三篇予以刊发。

　　人民政协民主监督职能的历史由来

　　从人民政协的发展历程来看，其最初的主要职能是政治协商，然后增加了民主监督职能，继而又增加了参政议政职能。其中，民主监督职能主要源于中国共产党和各民主党派之间的互相监督，以及各级政协组织接受和反映人民群众意见、对政府工作提出建议和批评的实践。这项职能在人民政协成立之初虽然没有明确提出，但实际上在当时已经客观存在，并随着政协工作的发展而被确定下来。大致上经历了三个阶段。

　　1、民主监督职能的孕育萌芽。早在1945年，毛泽东在延安回答黄炎培提出的共产党如何跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期律问题时，就信心百倍地说，“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”毛泽东在那个时期，就意识到了监督对共产党执政来说何等重要。1951年4月，全国省、市协商委员会(即当时的省、市政协)秘书长工作会议，明确要求各级协商机关把接受和反映人民意见，对政府工作提意见、建议和批评作为一项重要工作对待。1954年12月，毛泽东在同各民主党派、无党派人士座谈政协工作时，指出“提意见”是人民政协五大任务之一。他强调：“宪法的实施问题，巩固人民民主制度问题，政协可以向人大常委会和国务院提意见。政协委员提意见，特别是发议论，说闲话，只要不是破坏性的意见，只要是建设性的意见，即使是错误的，提了也有好处。提意见是合乎章程的。”他十分明确地支持和肯定了人民政协的监督作用。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》的讲话中，提出了处理党和非党关系的“长期共存，互相监督”的方针，并于1957年2月在《正确处理人民内部矛盾的问题》一文中强调：“所谓互相监督，当然不是单方面的，共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党。”这为政协民主监督职能的确定提供了重要的理论依据。可以说，毛泽东1954年把“提意见”作为人民政协五大任务之一和1956年“长期共存、互相监督”方针的提出，实际上就是民主监督职能的最早依据。

　　2、民主监督职能的正式确立。1979年6月，邓小平在全国政协五届二次会议上的开幕词中指出：“中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”这进一步阐明了人民政协监督的重大意义和基本内容。1980年12月，中共中央办公厅转发的《全国统战部长座谈会纪要》指出：“政协是我国政治体制中贯彻社会主义民主，实行互相监督的重要形式，它的主要任务应当是实行政治协商和民主监督。”这是首次明确提出民主监督一词，也是第一次把民主监督和政治协商并列地提出来。

　　把民主监督作为人民政协的主要职能正式提出来，是在1982年12月全国政协五届五次会议上。这次会议通过的《政协章程》规定：人民政协“根据中国共产党同各民主党派和无党派人士‘长期共存、互相监督’，‘肝胆相照、荣辱与共’的方针，对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。”刘澜涛在关于这次政协章程修改草案的说明中指出：“根据历史经验，人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、统一战线内部关系等重要问题进行政治协商，并通过提出建议和批评，发挥民主监督的作用。”通过这次修订，民主监督同政治协商一起被载入政协章程。

　　3、民主监督职能的发展完善。1989年1月全国政协七届四次常委会通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》明确指出，“人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、爱国统一战线内部关系等重要问题进行政治协商，并通过提出建议和批评，发挥民主监督作用。”1994年3月全国政协八届二次会议修订的政协章程，进一步明确规定民主监督是人民政协的主要职能，并且规定了民主监督的内涵是“对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督”。通过这次章程修订，进一步规范了民主监督作为人民政协主要职能的表述。1995年1月全国政协八届九次常委会通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》重申了政协章程的规定，指出：“人民政协的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政。”1995年1月13日，中共中央以13号文件通知的形式，正式转发了这个《规定》，要求各地区、各部门结合实际，在开展政治协商和民主监督工作中认真贯彻执行。2002年中共十六大报告提出要“保证人民政协发挥政治协商、民主监督和参政议政的作用。”2004年3月全国政协十届二次会议通过的《政协章程》(修正案)明确提出：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政”，并对三大职能分别作出具体规定。至此，人民政协的主要职能得到了规范、完整的表述。2006年2月《中共中央关于加强人民政协工作的意见》进一步明确了政协民主监督的性质，丰富了民主监督的内涵，对民主监督的认识达到了新的高度。

　　充分认识加强人民政协民主监督的重要意义

　　中共十八大以来，以习近平同志为总书记的中共中央高度重视和支持人民政协工作，出台了相关文件，提出了明确要求。特别是习近平总书记亲自出席政协的重大活动，多次发表重要讲话，作出重要批示，进一步明确人民政协的性质职能和原则要求。他在2013年2月与各民主党派中央、全国工商联新老领导人和无党派人士代表座谈会上发表的重要讲话中，强调继续加强民主监督，指出：“对中国共产党而言，要容得下尖锐批评，做到有则改之、无则加勉；对党外人士而言，要敢于讲真话，敢于讲逆耳之言，真实反映群众心声，做到知无不言、言无不尽。希望同志们积极建诤言、作批评，帮助我们查找问题、分析问题、解决问题，帮助我们克服工作中的不足。中共各级党委要主动接受、真心欢迎民主党派和无党派人士监督，切实改进工作作风，不断提高工作水平。”他在人民政协成立65周年大会上强调，“要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。”全国政协主席俞正声同志也非常重视民主监督，强调适应社会主义民主政治建设和政协事业发展需要，加强和改进政协民主监督，做到开展监督有计划、有题目、有载体、有成效。同时，中央文件对民主监督也作出了部署要求。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》(中发〔2015〕3号)提出，要推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平；通过协商会议、建议案、视察、提案、反映社情民意信息等形式提出意见和建议，积极履行民主监督职能。《中共中央办公厅关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》(中办发〔2015〕36号)提出，要适时制定民主监督的专项规定，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制；政协各种协商活动特别是专题议政性常务委员会会议、专题协商会、协商座谈会等，增加民主监督内容，加大民主监督力度；政协办公厅(室)和专门委员会应开展监督性的视察和专题调研，等等。这些重要论述和精神，为新形势下加强人民政协民主监督指明了方向、提供了遵循。

　　按照中央有关文件精神，去年中共江西省委出台了《关于进一步加强政协工作充分发挥人民政协在发展协商民主中重要作用的意见》(赣发〔2015〕17号)，并专门用一节篇幅就加强政协民主监督工作进行强调，在贯彻落实中央、全国政协要求的同时，根据全省政协系统近年来的宝贵实践，在开展专题民主监督、派遣民主监督员、开展民主评议活动等方面提出了许多创新性举措。这些政策措施，有利于加强和改善党的领导，提高党的执政能力；有利于改进政府工作，推动重大决策和工作部署的落实；有利于推进党风廉政建设，促进党政干部勤政廉洁；有利于促进经济发展和社会和谐稳定，凝聚起强大社会正能量；有利于保障改善民生，维护人民群众利益。我们要充分认识加强政协民主监督工作的重要意义，深刻学习领会中央、全国政协和中共江西省委有关文件精神，认真贯彻落实关于加强政协民主监督工作的重要部署，切实发挥政协民主监督在我国政治体制运行中独特的不可替代的地位和作用。

　　人民政协民主监督的性质、特点和优势

　　人民政协民主监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提意见、批评、建议的方式进行的政治监督，是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。这种监督虽然没有法律约束力和强制性，是一种非权力性的监督，但它并不否定对权力运行发挥制约和影响作用，它靠的是政协组织的民主力量和团结价值，靠的是以理服人的真知灼见，与中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度紧密相连，是基本政治制度的重要体现。可见，人民政协的民主监督，是一种建立在我国基本政治制度和政治体制框架基础之上的、在政策和体制上获得保障的、具有很强的政治约束力和社会影响力的监督，具有鲜明的特点和优势：

　　1、体现了广泛的代表性。人民政协是由各党派、团体和各族各界代表人士所组成的爱国统一战线组织，联系着方方面面的人民群众，可以充分反映来自社会各个方面的意见，能够从不同角度、不同层面进行监督，具有广泛的代表性和巨大的包容性。人民政协的民主监督既有广泛的群众基础，又体现了各族各界群众的意愿和要求，因而是一种具有广泛代表性的监督。

　　2、体现了鲜明的党派性。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。政协的民主监督作为政协工作的重要组成部分，是实现民主党派与中共“互相监督”的重要途径。这种监督与我国各主要党派的活动密不可分，许多监督都是以党派建议、党派提案的形式进行的，体现了中国共产党同各民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的党际关系，体现了我国政党制度的特点和优势，因而具有鲜明的党派性特征。

　　3、体现了高度的组织性。人民政协作为具有重大社会影响力的政治组织，是在中国共产党领导下和一定的政治原则基础上，为着一定的目标和任务，依据章程，按照科学合理的程序，采取正确适当的形式，履行职能和开展工作的。人民政协民主监督所关注的问题，一般是国家和社会生活中的重大问题，监督的过程是按照一定的程序进行的，具有严格的规范性，是各党派团体和各界别委员通过政协组织以特定的形式来实现的，因而是一种有高度组织性的政治行为。

　　4、体现了很强的建设性。参加政协的各界代表人士，多是或在政治上有影响、或在经济上有成就、或在学术上有造诣的高层次人才，他们中的许多人都是本行业、本领域的优秀代表人物，具有较高的科学文化知识和丰富的社会阅历，在履行职能时能够从多方面、多角度看待问题，能够全面地科学分析、判断问题，反映出来的意见建议有见地、可操作性强，既有广泛的代表性，又有较强的针对性、专业性、科学性，往往切中要害，能引起党委、政府的重视及采纳，对推动工作具有积极的建设性作用。

　　5、体现了较高的客观性。政协位置比较超脱，不受地方或部门利益局限，政协委员大都来自各行各业，可以从全局、多侧面地了解情况和反映问题，有利于比较客观公正地提出意见、建议和批评。政协开展民主监督不同于党纪监督，不同于政纪监督，不同于法律监督，不具有法律的强制性和行政的约束力，而是按照政协章程规定，通过协商、讨论、批评和建议等形式，帮助督促国家机关及其工作人员改进工作，是政协团结和民主两大主题的重要体现。这种帮助督促，是以其反映问题的真实性、见解的独特性、建议的操作性为基础，是以支持和服务为目的，与其它监督形式相比，更具客观性，更容易让人接受。

　　6、体现了丰富的多样性。人民政协民主监督形式丰富多样，政协的会议和提案、视察、调研、信息等经常性工作都是民主监督的重要形式。人民政协民主监督可以根据监督对象和监督内容的不同，运用不同的监督形式，从而有利于实现最佳监督效果。 (课题组成员：杨木生、叶舟、邹英香、张时栋、毛流明、骆名坤、曾万鸿、盛昕、杨斌)