浅议县（市、区）党政主要领导干部经济责任同步审的探索与实践

　　2013年，吉安市审计局首次尝试开展了对两个县的县委书记、县长任中经济责任同步审试点工作，对县委书记、县长经济责任同步审进行了积极探索与实践，取得了良好成效。本文就如何搞好县委书记、县长经济责任同步审谈点认识。

　　一、县（市、区）党政主要领导干部经济责任同步审的必要性

　　2011年《审计署“十二五”审计工作发展规划》指出：全面推进县（市、区）党政主要领导干部任期经济责任同步审计，探索和推行党委、政府主要领导干部同步审计的组织方式和审计方法。在2012年的全国审计工作会议上刘家义审计长又作出强调，要改进经济责任审计方式，积极推进党政领导干部经济责任同步审计。根据上述精神，全国各地省、市级审计机关进行了积极探索实践，江西省审计厅2013年也在新余市和吉安市首次试点开展市委书记、市长经济责任同步审计。为地市级审计机关开展“同步审”工作提供了经验。2012年吉安市出台了《吉安市2012—2016年县处级领导干部经济责任审计工作规划》，把同一县的县委书记、县长在同一年列为审计计划后，吉安市审计局紧跟形势发展，积极探索实践，2013年也首次在新干、峡江两县开展了县委书记、县长任中经济责任同步审实践。

　　党政主要领导干部经济责任同步审是当前经济责任审计形势发展的新要求。从党委、政府职责分工来看，两者对经济工作都有管理职能，对经济工作中存在的问题都负有责任，只是侧重点不同而已。党委对经济工作发挥核心领导作用，重大经济决策多由党委作出，政府主要负责执行和日常管理。以往我们仅仅对政府主要领导的经济责任进行审计，并将所有的经济责任归于政府，这是不全面、不客观的，也是不公平的。由此，为了准确、全面、科学的考核、评价党委和政府主要领导的经济责任，使两位主官对同时在任时发生的经济问题自己应承担的责任有个清醒的认识，有效解决领导干部在承担经济责任中的推脱扯皮、审计评价过程中的讨价还价现象，同时也可避免不必要的重复审计，开展党政领导干部经济责任同步审计就显得十分必要。

　　二、党政主要领导干部经济责任同步审的做法

　　（一）审计程序或步骤。

　　1、制发审计告知函。在2013年度审计项目计划确定后，市局以函的形式分别制发了“关于告知2013年度经济责任审计项目计划的函”，告知了两位主官和县委、县政府，重点告知了审计的依据、审计内容和大致审计时间。

　　2、编制审计工作方案。统一制定了对两个县的县委书记、县长经济责任同步审计工作方案。方案统一明确了审计目标、审计范围、审计内容、重点、工作要求和大致审计实施时间。明确了采取同步审计的方式，组成同一审计组，在同一审计期间，同时对书记、县长实施经济责任审计。明确了分别送达审计通知书，分别制定审计实施方案，分别征求意见，分别出具审计报告和提交审计结果报告。明确了审计组组长由局领导担任，副组长由经济责任审计科负责人担任，由经济责任审计科牵头，审计组组成人员结合债务审计、财政收支管理审计和有关专项资金审计由全局统筹调配等内容。

　　3、审前调查。审前调查主要做了三件事：一是召开了两场座谈会。分别是与被审计对象、县委县政府领导座谈和与拟定要审计的部门负责人座谈。通过座谈会形式与县委、县政府主要领导取得联系，与审计涉及的相关部门进行对接，确定书记县长经济责任审计的总协调人及各部门的联络人员；二是初步了解掌握书记、县长任职期间财政财务收支情况及经济社会发展基本情况，从调查单位提供的相关资料中进行分析，确定审计重点；三是明确了下一步现场审计的有关事宜。通过做这三件事，达到了审前调查目的，为编制审计实施方案提供依据。

　　4、制定审计实施方案。根据审计工作方案和审前调查了解的有关情况，编制了书记县长同步审审计实施方案。“实施方案”体现了书记县长同步审的特点，即虽然是两个项目，但把书记县长审计的审计目标、审计范围和审计内容及审计重点反映在一个方案中。审计组下设了5个审计小组，分别是综合审计小组、财税审计小组、城乡建设审计小组、土地环保审计小组和民生审计小组，各小组设小组长和主审，对分工内的审计任务负责。综合审计小组负责协助审计组长协调组织审计工作，组织现场审前调查和审计实施方案的制定工作，草拟审计通知书，协调审计组成员之间的业务联系，草拟审计组审计报告及征求意见，代拟审计结论性文书，参加对县委、县政府领导班子成员及其他领导同志进行审计访谈，负责审计组的现场调度，审计现场工作量的考核，对审计组执行审计纪律的监督检查，审计项目质量部门复核等。并负责审计县委县政府两办、统计、国资、商务、发改等单位。财税审计小组负责审计财政、税务、园区、城投等单位。城乡建设审计小组负责审计城乡规划建设、房管、农工部、发改以及重点项目工程。资源环保审计小组负责审计国土、环保、工信、水务等单位。民生审计小组负责审计民政、人社、教育、科技、卫生及民生工程目标责任完成情况。

　　各小组必须在现场完成审计取证手续，做好审计工作底稿、起草审计小组分报告和审计归档工作。

　　5、下达审计通知书。审计实施的三天前我们分别制发书记、县长审计通知书并分别送达了审计对象和所在单位。通知书同时分别主送县委书记并县委和县长并县政府。

　　6、组织召开审计进点会。审计进点会分别在两个县召开，由审计组组长主持。邀请市委组织部分管干部监督的部领导到位指导，市审计局局长、分管局长，县委书记、县长，县委、县政府领导班子成员，县委、县政府办主任以及县直有关部门、单位的主要负责同志，审计组全体成员参加会议。会上审计组副组长宣读审计通知书；市审计局局长、市委组织部领导分别讲话，说明审计依据、审计目标、审计范围、审计内容、审计的重要性及相关要求等；县委书记、县长分别作了表态性发言；县委领导代表县委县政府作了表态性讲话。

　　7、审计公示。

　　8、审计访谈。审计进点会召开以后，利用了两天的时间，审计组长（提问）和副组长（记录）对县委常委、两办主任进行访谈。访谈的主要内容就是审计实施方案中的重要审计内容。访谈采用背靠背式逐个进行不对外公开的方式进行。访谈达到了两个目的：一是了解了两位主官的经济工作的有关情况，二是让有关领导有机会反映情况，一定程度上也是在规避审计风险。

　　9、审计实施。两个项目从进点到撤离现场分别用了30天和25天的时间，各审计小组紧扣审计实施方案，突出重点，在充分总结书记、县长取得的业绩的同时，重点在贯彻执行上级方针政策、重大经济决策、财政财务收支、重大投资项目建设、政府性债务等方面发现存在不规范的问题，取得了经济责任审计的第一手资料，为撰写审计报告，正确评价和界定领导干部经济责任奠定了良好基础。在此阶段，各审计小组完成审计取证单、审计工作底搞及小组分报告的编制工作，对问题产生的原因进行分析，提出责任界定意见及责任界定依据。

　　10、撰写审计报告，征求意见。（1）提交审计报告征求意见稿初稿。审计组在综合梳理、分析各小组的审计结果后，起草审计报告征求意见稿初稿，先行就初稿内容与两位主官进行沟通，进一步核实情况。（2）提交审计报告征求意见稿。在听取两位主官意见和对“报告初稿”反映情况进一步核实、完善后，出具正式的审计报告征求意见稿，再正式征求两位主官及县委县政府的意见。

　　11、项目审理。（1）审计组内部复核。审计实施阶段，审计组内部实行了审计项目全过程质量控制。各审计小组长对分工内的审计取证进行复核签字，审计组长对各小组提供的审计工作底稿和分报告进行复核签字。（2）审理机构现场跟踪审理。现场审计后期市局审理机构到审计现场重点就审计组执行审计方案、获取审计证据、编写工作底稿、对问题引用法律法规定性、责任界定等影响审计质量的重点环节和内容进行重点跟踪审理，并对审理发现的情况提出了针对性的建议。（3）审理机构全过程审理。审计报告代拟稿出来后，审理机构对项目全过程质量控制进行审理。（4）提交审计业务会议研究决定。

　　12、出具结论性文书。根据审计业务会议研究结果，出具审计结果报告和审计报告，报市委市政府主要领导，送市委组织部等相关单位，并送达被审计对象及其所在单位。对审计发现的问题抓好整改落实。

　　（二）审计内容和责任界定。

　　审计内容的确定和责任界定，主要是以“两办规定”和《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》、党的十六大报告明确的县委（书记）、县政府（县长）经济工作职责为依据。

　　1、审计内容。

　　（1）县委书记侧重于“决策”。即贯彻执行有关经济法律法规，中央重大经济方针政策和省委省政府、市委市政府的决策部署；研究决定重大的经济事项；制定政策措施；组织实施和管理有关经济活动，推动县域经济社会科学发展情况；把握全县经济社会发展大局，组织、领导、协调和督促政府执行县委做出的决策；上级党委政府及其主管部门经济工作责任目标、国家法律法规、部门规章要求完成的经济指标执行情况。所以把书记在经济决策方面、经济监管方面、经济效益方面、个人廉洁情况等作为书记审计的重点内容。

　　（2）县长侧重于“执行”，即组织政府各部门、各单位落实和执行县委的决定，推动地方经济社会科学发展情况。所以对县长的审计，重点抓具体执行层面的情况和问题。把贯彻有关经济法律法规，贯彻执行中央重大经济方针政策和省委省政府、市委市政府以及县委的决策部署，研究制定有关经济工作的政策措施，组织实施和管理有关经济活动，推动县域经济社会科学发展情况；全县经济社会发展的总体状况；重大经济决策的制定和执行情况（如：节能减排环境保护政策、土地政策、社会保障、医疗教育卫生、惠农等民生政策等）；财政收支和财政管理情况；政府债务的举借、管理和使用情况；国有资产（资源）管理和使用情况； 政府投资和以政府投资为主的重大投资项目、重要基础设施项目的建设、管理情况；城乡规划和城乡建设情况；对直接分管部门的管理和监督情况；上级党委政府及其主管部门经济工作责任目标、国家法律法规、部门规章以及本级党委要求完成的经济指标执行情况；本人遵守有关廉洁从政规定情况等作为审计重点内容。

　　3、责任界定。

　　根据两办《规定》，被审计领导干部对履行经济责任过程中存在的问题分别应当承担直接责任、主管责任或领导责任。在县委书记、县长同步审计责任界定的具体操作上主要是根据其经济工作职责和审计内容进行分析后确定：

　　一是对书记、县长签发的文件或直接批示办理的事项出现的问题，一般界定为直接责任，如县委书记签发以党委名义出台并执行的与国家政策相背的政策，县委书记承担直接责任，县长签发的抄告单抄告事项违规，县长承担直接责任。

　　二是由县委书记，县长主管的事项，一般界定为主管责任，如县长主管审计工作，对政府投资审计不作为、弄虚作假造成重大经济损失问题承担主管责任。

　　三是对书记县长不直接分管、也未作出具体批示，但在政府管理职责范围内出现的普遍性问题，一般界定为领导责任。

　　四是对政府（县长）在经济工作出现的问题，县委书记有监督不到位责任，均应界定为书记的领导责任。

　　五是对书记、县长任职时间不同步责任界定问题。同步审实践中，我们碰到了县委书记任职前一直在该县担任县长，前任书记调走后接任书记职务，但此时没有安排新任县长，故其一直兼任县长一职到新任县长来县为止，对这种情况，我们对其兼任县长期间经济工作存在的问题在报告中单独进行了反映并区分情况以县长身份承担相应的经济责任。同时还要以县委书记身份承担领导责任。

　　六是有些问题责任界定要具体问题具体分析。如：当前县级政府普遍存在财政列收列支虚增财政收入问题，按正常决策程序，财政收支预决算均要通过县政府常务会议、县委常委会研究确定，书记和县长都负有责任，但实际上是上级下达的目标任务不切实际，为了考核需要县里也是不得已而为之，如何来界定责任值得研究。

　　三、党政主要领导干部经济责任同步审的经验

　　（一）创新审计思路、改进审计组织方式方法，有利于提高审计效率。在这次党政主要领导经济责任同步审计工作中，坚持了统筹兼顾，整合审计资源的原则，提高了审计效率。在项目的组织实施上，树立经济责任审计全局思路，整合审计力量，从县级审计机关抽调业务骨干，整合其他业务科人员，通过科学安排统一组织，把书记县长经济责任审计与对下级政府财政决算审计、地方政府债务审计、有关专项资金审计进行有机结合，尽量避免重复进点，实现一次进点分别报告，完成审计的无缝对接，切实提高审计工作效能。同时大力转换审计成果，切实发挥各专业审计成果为经济责任审计采用的综合效用，也为县级审计机关培训了业务人员。

　　（二）从书记、县长职责的相关方面把握审计范围，有利于确定审计内容。这次书记、县长经济责任同步审计，我们坚持以书记、县长经济权力运行轨迹为主线，紧扣“经济责任”，把握“权力运行”和“责任落实”两个方面，充分考虑审计涉及事项与书记、县长经济权力和经济责任的相关性，据此在确定审计内容上重点关注其负有经济责任的重大决策、重点工作和重要事项。凡是与书记、县长经济责任无关的事项，一般不予涉及，凡是与经济活动无关的事项一般不涉及，凡是与书记、县长直接分管部门以外的单位内部财务收支的一般不涉及，充分体现中央两办《规定》的要求。　 

　　　　（三）从书记、县长经济工作的宏观方面把握审计内容，有利于突出审计重点。在我国现行政治体制下，县级党委、政府的经济职能比较独特，县级党政主要领导干部兼有重大事项决策和经济事项运作的双重职能和权力，在落实相关政策等方面更加直接、更加具体。依据其经济工作特点从宏观方面把握审计内容，从而确定审计重点，显得尤为重要。本次审计重点把书记、县长贯彻落实党和国家方针政策情况，重大决策事项的程序及效果情况，重要经济责任目标完成情况，执行财税政策、土地管理和耕地保护政策、社会保障、医疗教育卫生、惠农等民生政策、政府债务情况，转变发展方式和调整经济结构情况，节能减排情况，重点工程建设运营情况，兑现为民办实事情况以及书记、县长个人廉洁自律情况确定为审计重点内容就体现了审计内容的宏观性。 

　　　　（四）从书记、县长经济工作中存在问题的重要性方面界定责任，有利于正确作出评价。在经济责任界定方面，从目前决策和执行的权力分配情况来看，党委书记经济责任侧重于决策，县长经济责任侧重于执行。同步审计中，我们在书记、县长经济工作中存在的违纪违规问题的重要性方面坚持“以权定责、以责定审”、“审评一致、以审定评”、“谁决策谁负责、谁主管谁负责、谁主持谁负责、谁签批谁负责”等原则来界定两位领导对审计发现问题所应负的领导责任、主管责任或直接责任，从而作出正确的审计评价。（吉安市审计局　 黄廉传 杨王太）