“十三五”环境短板怎样补？环保投资数额备受关注
关键一跃 蔡华伟绘
编者按：刚刚闭幕的党的十八届五中全会，谋划了未来五年中国的发展蓝图。“生态环境质量总体改善”，这是全会提出的全面建成小康社会新的目标要求之一。
“十三五”时期，是全面建成小康社会决胜阶段，而生态环境破坏严重、压力巨大等突出问题，已成为短板和瓶颈制约。“十三五”期间，如何把蓝图变成现实，让良好生态环境成为人民生活质量的增长点，成为展现我国良好形象的发力点？怎样补齐生态环境短板，确保全面建成小康社会目标如期实现？生态周刊从本期开始推出系列报道，分析症结，建言献策。
“最大短板”
环境问题凸显期、环保标准提高期，遇上了经济下行压力加大，环境公共服务供需矛盾亟待解决
金秋，灰霾不时袭来。
10月15日至17日，全国多地遭遇入秋后的首场大范围雾霾；23日至25日，京津冀及周边部分城市再次出现空气重污染过程。
空气重污染，和不利气象条件有关，但根本的原因，还是工业生产、机动车、燃煤等排放大量污染物，成为大气环境“难以承受之重”。
五中全会对坚持绿色发展、推进美丽中国建设作出了全面部署。这让人们对灰霾天越来越少、绿水青山越来越多，充满期待。
“十二五”期间，党中央国务院将生态文明建设提升到“五位一体”的高度，对加强生态环境保护作出了一系列新决策和新部署，《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》发布实施，新修订的《环境保护法》自今年1月1日起施行，《生态文明体制改革总体方案》印发……中国以前所未有的力度治理污染、保护生态，取得显著进展。
“不过，我国环境形势依然极其严峻。”环境保护部环境规划院副院长兼总工程师王金南接受记者采访时说，“主要污染物和二氧化碳排放量都居世界第一，处于排放高平台期，对地下水、土壤和公众健康的影响还在上升，生态系统功能十分脆弱。”
从发展形势看，“十三五”时期，是资源能源支撑工业化完成、经济爬坡过坎、城镇化进程推进的重要阶段，带来的污染排放新增压力仍将处于高位水平。而前期快速工业化进程中累积的环境问题，数量巨大、成因复杂，尚未得到有效解决。新老问题、新旧压力叠加，应对难度及风险明显加大。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文对记者说，中国主要污染物排放总体上正进入跨越峰值并进入下降通道的“转折期”，到“十三五”末，主要污染物排放的拐点可能全面到来。近几年污染物排放总量将处于历史高位，复合型污染的特征将更加明显，很可能是环境质量状态最为复杂、矛盾非常尖锐的时期。
让常纪文感到担忧的是，他在一些地方调研时发现，传统的粗放发展模式，适应不了严格的环保要求。由于经济下行压力大，担心企业关停影响地方税收，从今年6月前后开始，一些地方的环保力度降下来了，放松了环境监管。“环境问题凸显期、环保标准提高期，遇上了经济下行压力加大，解决起来难度更大。”
“随着人们收入水平提升与中等收入人群数量扩张，环境公共服务需求日益增长与供给滞后之间的矛盾，正迅速上升为当今社会主要矛盾的突出表现形式之一。”环境保护部环境规划院副院长吴舜泽说，“预期至2020年，我国中等收入人群达到6亿人左右，占比达到40%—45%，对环境安全、环境质量改善的诉求将更加强烈。”
王金南认为，“人民群众对环境质量与环境健康安全的要求越来越高，环境质量与人民群众的预期之间，差距将可能进一步拉大。从这点而言，环境质量有可能成为全面建成小康社会的最大短板。”
绿色发展
严防污染产业转移到中西部地区，改革创新释放环保“红利”
“粗放型经济增长方式，是造成我国环境污染和生态破坏严重的根本原因。因此，转变增长方式、调整产业结构、推进国民经济绿色化，是环境保护的根本途径。”吴舜泽说。
吴舜泽表示，实现国民经济绿色化，首先要用绿色、低碳和循环的理念改造传统产业，提高国民经济的资源产出率，实现经济绿色化。其次要通过严格执法和政策扶持，发展一批提供良好环境质量和生态服务产品的产业，通过实施大气、水、土壤污染防治行动计划，带动重大工程建设，将节能环保低碳产业培育成新的支柱产业和经济增长点，实现绿色经济化。
目前，中西部地区以投资拉动经济粗放式增长的动能较强，中西部地区产业结构偏向重化工的特征在延续。去年以来，环境保护部审批的重化工项目中，中西部地区项目投资占全国77.8%，其中今年第一季度上升至81.9%。
“我国区域发展阶段参差不齐，环境保护的区域不平衡性加大，中西部地区作为我国的生态屏障，如果复制东部过去的粗放发展模式，将带来更大的生态环境风险。”吴舜泽忧心忡忡地提醒，“中西部地区生态环境敏感度高、监管能力弱，环境保护压力明显加大。要守住中西部地区的环境准入条件和标准，严防污染产业转移，保护好国家生态屏障。”
“我国主要污染物排放总量目前仍在千万吨级，远远超过环境容量，产业结构与能源结构战略性调整尚未完成，环境压力依然超过环境承载，因此‘十三五’期间仍要实施主要污染物排放总量控制。”王金南说，但是，总量控制制度必须进行改革，要进一步突出区域性、行业性总量控制，与环境质量改善挂钩，把提高环境质量作为核心。
生态文明制度体系不断健全，有利于国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制正在形成。王金南认为，生态环境保护总体上进入一个变革期，环境治理手段呈现多样化，环境治理模式出现多元化，环境管理能力逐步现代化，这些改革创新举措将为环境保护释放更多“红利”。未来10年，绝大部分污染物排放量都将跨越“峰值”，生态系统将继续得到改善。
增加投入
“十三五”环保投资预计将比“十二五”有较大幅度增长
目前，“十三五”环保规划正在紧锣密鼓地研究编制。其中，环保投资数额备受业界关注。
随着近年来环保任务不断增加，我国环保投资规模呈逐年递增趋势，投资规模增长较快，但与实际需求相比仍存在较大差距。现行统计口径下，我国环保投资占GDP的比例在1.4%左右。2002—2013年，欧盟28国环保支出占GDP的比例在2%—2.28%之间。总体上，与发达国家和一些发展中国家相比，我国环保投资占GDP比例不高。
“我国处于一个污染高度集中、投资高度需求的阶段，目前的投资水平显然不足以解决生态环境问题。奥运蓝、APEC蓝、阅兵蓝等蓝天保障模式，已经证明了这一点。”王金南说。
“根据我们对环境保护与经济发展规律的研究，我国要比较全面地解决生态环境问题，环保投资占GDP比例必须达到2%左右。”王金南表示，“十三五”期间，三大行动计划的实施将进一步加大对环保投资的需求，环保投资肯定要比“十二五”有大幅度的增长。根据GDP增长预期以及环保投资占GDP比例分别达到1.5%、2.0%和2.5%三种情景，测算得到“十三五”环保投资在6万亿到10万亿元之间。
当前，环保投资存在投资效率不高、缺乏长期稳定保障、吸引金融和社会资本投入的市场化机制尚不健全等问题。
王金南认为，针对上述问题，“十三五”期间要加强环保投资机制与政策创新。一是通过建立健全价格机制、收费机制和模式创新，建立社会资本环保投入的回报机制，积极推进环境领域PPP模式和环境污染第三方治理，构建多元化的环保投融资格局。二是加强政府投入的引导，优化完善现有环保专项资金分配机制与使用方式，探索建立基于绩效的资金分配方式，逐步从“补建设”向“补运营”、从“前补助”向“后奖励”转变，提高资金使用效率。三是建立绿色金融体系，探索建立环境银行，开展融资担保、金融租赁、资产证券化等金融产品与服务创新，建立环境保护基金，提高环境保护项目融资支持能力。
“公众对环境质量的期盼，有可能在一定程度上超越目前经济发展阶段和资源环境禀赋，从而加大对环境状况动态好转的认可难度。”吴舜泽说，“做好生态环境可达、经济技术可承受、人民群众可接受‘三可’之间的平衡，是‘十三五’规划要破解的一个难题。”(本报记者 刘 毅 孙秀艳)