江西省自然资源厅关于印发江西省自然生态空间用途管制试行办法的通知

省国土资源执法监察总队，各市、县（区）自然资源主管部门，厅机关各处室、赣江新区自然资源局、厅直属各单位：

      《江西省自然生态空间用途管制试行办法》已经2019年11月15日厅长办公会审议通过，现印发给你们，请遵照执行。待国家相关政策文件正式出台后，我厅再结合各地试行实际，对该办法适时修订完善。

                                                            江西省自然资源厅

                                                            2019年11月22日

江西省自然生态空间用途管制试行办法

第一条   为加强自然生态空间用途管制和保护修复，促进生态文明建设，按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国家生态文明试验区（江西）实施方案》要求，制定《江西省自然生态空间用途管制试行办法》（以下简称《办法》）。

第二条   按照生态文明理念和绿色发展要求，贯彻落实习近平生态文明思想，践行绿水青山就是金山银山的理念，落实最严格的生态环境保护制度，坚持长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”。以推进国家生态文明试验区（江西）建设，打造美丽中国“江西样板”为目标，坚持“创新引领、改革攻坚、开放提升、绿色崛起、担当实干、兴赣富民”的工作方针，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，探索自然生态空间用途管制制度，确保自然生态空间面积基本稳定，生态功能不降低，生态服务保障能力有提高，让良好生态环境成为最普惠的民生福祉。

第三条   本《办法》所称自然生态空间（以下简称生态空间），是指国土空间规划确定的，以自然属性为主、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、河流、湖泊、湿地、草原、山岭、岸线、荒地、荒漠等区域。生态空间由生态保护红线和一般生态空间组成。

本《办法》所称生态保护红线，是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持等功能的生态功能极重要区域，生态极敏感脆弱的水土流失区，以及其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域；评估调整后的自然保护地等。

本《办法》所称一般生态空间，是指在生态空间范围内、生态保护红线范围外，具有重要生态功能、需要严格保护，并在遵循有关法规及本《办法》有关管制要求前提下，可以适度开发利用的区域。

第四条   在本省行政区域内从事凡涉及生态空间的资源保护、开发利用、整治修复等活动，应当遵守本《办法》。城镇空间、农业空间内具有特殊生态功能的区域和用地管理，参照本《办法》执行。

第五条   坚持生态优先、绿色发展的原则；坚持保护优先、自然恢复为主的方针；坚持整体统筹、全域覆盖的原则；坚持分级分类、从严管控的原则；坚持部门协作、共管共治的原则；坚持简化程序，信息共享的原则；坚持依法依规、法定强制的原则。确保依法保护的生态空间基本稳定，生态功能不降低，生态服务保障能力有提高。

第六条   建立健全国土空间用途管制制度，对生态保护红线实行特殊保护。严格控制生态空间的占用和扰动，依法对各类开发利用活动实行空间准入和规划许可。

第七条   各级地方人民政府组织编制国土空间总体规划，作为生态空间用途管制的依据。下级规划要落实并细化上级规划确定的生态保护任务要求，根据全省和区域生态安全格局，在开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，合理确定生态空间的保护目标、布局与管控要求。

在市县国土空间总体规划中，划定生态保护红线和生态空间，制定管控规则；在乡（镇）国土空间总体规划中，应落实生态保护红线和生态空间实体边界。跨区域划定冲突由上一级规划协调解决。

第八条   生态空间与农业空间、城镇空间保持相对稳定，确需相互转换的，应依法履行国土空间规划调整、修改程序。

从严控制生态空间转为城镇空间和农业空间，禁止生态保护红线内空间违法转为城镇空间和农业空间。鼓励城镇空间和农业空间转为生态空间，鼓励生态保护红线外其他生态空间划入生态保护红线范围内。

因自然保护地范围发生调整，生态保护红线的调整按国家有关文件执行。

第九条   生态空间实施差别化用途管制，原则上，生态保护红线与一般生态空间分别按照禁止开发和限制开发区域要求管理。

第十条   生态保护红线采用正面清单准入管理，原则上严禁开发建设活动。自然保护地核心保护区内禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括：零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖；因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查；自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动；经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集；经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动；不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设；必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；重要生态修复工程。

第十一条   一般生态空间采用准入管理，允许在不降低生态功能、不破坏生态系统的前提下，进行适度开发利用和结构布局调整。

允许各地根据上级准入条件，针对一般生态空间制定差别化的准入条件，根据主导生态功能类型，明确允许、限制、禁止的产业和项目类型清单，根据国土空间总体规划确定的开发强度，提出规模、强度、布局和环境保护等方面的限制性要求。

制定空间准入条件时，可根据生态系统的变化规律及特征，因地制宜、因时制宜，明确差别化管控要求。

制定空间准入条件时，鼓励探索土地复合利用，发挥生态空间的生态农业、生态牧业、生态旅游、生态文化等多种功能。

第十二条   生态保护红线内自然保护区、国家公园、自然公园等各类自然保护地的管理，依据相关法律法规和规章规定进行。自然保护地内国土空间开发利用活动，必须符合自然保护地专项规划要求；开发建设活动应严格控制在自然保护地专项规划确定的允许建设区域范围内。

位于一般生态空间内的山岭，严禁商品住宅及工业等开发建设；在符合空间准入、强度控制和风貌管控要求的前提下，允许适度农林牧生产、民生项目、基础设施、生态旅游等活动。

重要江河湖泊岸线空间内，除国家和相关法律法规允许的开发建设活动外，限制其他各类开发建设活动，严格禁止高污染项目。

第十三条   在不改变利用方式的前提下，依据资源环境承载能力，对依法保护的生态空间实行承载力控制。在不突破生态空间生态环境阈限的前提下，防止过度垦殖、采伐、取水、渔猎、旅游等对生态功能造成损害，确保自然生态系统的稳定。

第十四条   生态空间内用地类型转用主要包括：新增建设占用、已有用地退出、生态用途内部转变等三种类型。

第十五条   按照“放管服”原则，梳理现有各部门用途转用审批制度，促进统一的生态空间管理机制的建立。对生态环境产生不利影响的行为，提高准入条件和审批权限。对生态环境产生有利影响的行为，审批权限逐级下放；对生态环境影响不大的转变行为，根据其具体内容决定准入条件、审批权限。

第十六条   对符合本《办法》第十条至十一条规定的各类开发利用活动，各级自然资源管理部门依法依规办理规划许可手续；不符合本《办法》规定的不予办理。

第十七条   新增建设占用指符合第十条和第十一条要求的建设项目占用生态空间的情形。

禁止新增建设占用生态保护红线，符合第十条要求的重大建设项目，由省人民政府出具论证意见后，按国家有关规定办理。

严格控制新增建设占用一般生态空间，符合空间准入条件的建设项目，根据国土空间总体规划约束性指标和计划指标要求，由相应层级自然资源主管部门依法依规申请办理规划许可手续。

新增建设涉及占用生态空间中耕地、林地、草原、湿地、水域等，按有关法律法规规定办理；涉及占用生态空间中其他未作明确规定的用地，应当加强论证和管理。

新增建设占用生态空间的，应当履行生态补偿或生态修复的义务。

各类新增建设活动应严格按照规划许可和用地批准的项目选址、规模和方案进行建设、运营和维护。

第十八条   退出指不符合本《办法》第十条要求的现有建设用地、农用地转变为其他土地类型的情形。

不符合本《办法》第十条要求的现有建设用地应逐步有序退出。其他生态空间内现有用地，对生态功能造成明显影响的，应逐步有序退出并组织开展生态修复，恢复生态功能。

退出需符合主体功能定位，符合准入条件要求，对生态环境不会造成重大影响；对空间内主要保护对象及其栖息地环境造成的负面影响轻微或可控制；符合各级国土空间总体规划、生态保护修复规划、城乡建设用地增减挂钩专项规划、工矿废弃地复垦专项规划、退耕还林规划、退耕还湿等相关规划。

原则上，农业开发不得占用生态保护红线，生态保护红线内已有的农业用地，建立逐步退出机制，恢复生态用途。

严格限制农业开发占用一般生态空间，符合条件的农业开发项目，须依法由市县级及以上地方人民政府统筹安排。生态保护红线外的耕地，除符合国家生态退耕条件，并纳入国家生态退耕总体安排，或因国家重大生态工程建设需要外，不得随意转用。

由县级自然资源主管部门向设区市自然资源主管部门提出退出方案，设区市自然资源主管部门审核后，逐级上报有审批权限的主管部门审批。

涉及生态保护红线、自然保护区核心保护区、永久基本农田的退出项目由自然资源部审批，其他由相应层级的自然资源主管部门管理。

第十九条   生态用途内部转变指实施工程等人为活动造成林地、草地、湿地、水域以及其他土地等用地类型之间相互转变及向耕地转变的情形。

生态用途内部转变需符合主体功能定位，符合正负面清单管理要求，对生态环境不会造成重大影响；对空间内主要保护对象及其栖息地环境造成的负面影响轻微或可控制；符合各级国土空间总体规划、生态保护修复规划、林业保护规划、湿地保护规划等相关规划。

鼓励依据国土空间生态修复专项规划，按照自然恢复为主、人工修复为辅的原则，实施生态修复重大工程，有序引导生态空间用途向有利于生态功能提升的方向转变，禁止向不符合生态保护要求或有损生态功能的方向转换。

由县级自然资源主管部门向设区市自然资源主管部门提出申请，设区市自然资源主管部门审核后，逐级上报有审批权限的主管部门审批。

涉及生态保护红线、自然保护区核心保护区、永久基本农田的地类转变项目由自然资源部审批，其他由相应层级的自然资源主管部门管理。

科学规划、统筹安排荒地、高山等生态脆弱地区的生态建设，因各类生态建设规划和工程需要调整用途的，依照有关法律法规办理转用审批手续。

第二十条   按照尊重规律、因地制宜的原则，明确采取休禁措施的区域规模、布局、时序安排，促进区域生态系统自我修复和生态空间休养生息。

第二十一条   以“山水林田湖草是一个生命共同体”的重要理念指导开展工作，充分集成整合资金政策，对山上山下、地上地下、流域上下游进行整体保护、系统修复、综合治理。

实施生态修复重大工程，分区分类开展受损生态空间的修复。集体土地所有者、土地使用单位和个人应认真履行有关法定义务，及时恢复因不合理建设开发、矿产开采、农业开垦等破坏的生态空间。

第二十二条   各级要加强生态空间保护的责任主体意识，在制定各类规划和政策措施时，应充分考虑生态空间的管控要求，对不符合管控要求的要及时做出调整。县级以上人民政府自然资源主管部门负责本行政区域内生态空间用途管制具体工作，依据有关法律法规，协调生态环境、水利、农业农村等部门，落实用途管制的要求。

第二十三条   地方自然资源主管部门作为生态空间用途管制的职能部门，应当组织有关部门和专家对实施情况开展年度与定期评估，并采取论证会、听证会或其他方式征求公众意见。

任何单位和个人不得擅自修改生态空间划定范围。确需修改的，在完成国土空间总体规划实施评估与修改方案必要性论证后，报经原审批部门批准。

修改生态空间划定范围，原则上生态空间保护面积不减少，生态服务功能不降低，确保生态保护红线生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。

第二十四条   鼓励地方采取协议管护等方式，对生态空间进行有效保护。

采取协议管护方式的，由有关部门或相应管护机构与生态空间的相关土地权利人签订协议，明确双方权利义务，约定管护和违约责任。鼓励建立土地使用信用制度，对于没有履行管护协议的行为，记入当事人用地信用档案，强化用地监管和检查。

第二十五条   建立健全生态保护补偿长效机制和多渠道增加生态建设投入机制，采取资金补助、技术扶持等措施，加强对生态空间保护的补偿。

鼓励地区间建立横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域下游与上游之间，通过资金补助、产业转移、移民安置、人才培训、共建园区等方式实施补偿，共同分担生态保护任务。

第二十六条   集体土地所有者、土地使用单位和个人应认真履行有关法定义务，及时恢复因不合理建设开发、矿产开采、农业开垦等破坏的生态空间。

构建多样化的政策激励机制，在生态空间保护和管理工作中成绩显著的单位和个人，应当给予表彰、奖励。鼓励集体土地所有者、土地使用单位和个人，按照土地用途改造提升生态空间的生态功能和生态服务价值。

第二十七条   各级自然资源主管部门建立生态保护红线常态化巡查和核查制度，对发现的问题，应及时报告同级人民政府，由相关部门依据各自职能组织开展现场核查，依法依规进行处理。

第二十八条   强化部门协同监管，实现生态空间保护与利用的有效管理。建立健全动态监管制度，加强对生态空间用途管制、转用、补偿等实施情况的监督检查，利用卫片执法检查等手段，及时发现、制止和纠正违反生态空间用途管制的行为。

第二十九条   将生态空间管控情况作为政绩考核内容，并将考核结果作为领导干部自然资源资产离任审计、绩效考核、奖惩任免、责任追究的重要依据。

地方应逐级签订生态保护红线保护责任书，责任书履行情况纳入生态文明建设目标评价考核体系。

第三十条   健全生态保护的公众参与和信息公开机制，充分发挥社会舆论和公众的监督作用。加强宣传、教育和科普。

第三十一条   各级有关部门和广播、电视、报刊等新闻媒体，应当加强生态空间保护和相关法律、法规、规章的宣传，增强全社会的生态保护意识。

第三十二条   地方可参照本《办法》制定具体配套措施。本《办法》自印发之日起施行，有效期两年。