教授：发展学前教育的关键是要解决体制问题
北京市丰台实验幼儿园的老师跟小朋友们玩手偶游戏。记者 樊世刚 摄
编者按：
继续深化改革，破解体制机制障碍，是第二期学前教育三年行动计划的重要任务。当前，发展学前教育的关键是要解决体制问题，而体制的核心是确认学前教育在整个教育系统的地位问题，进而确定对学前教育有重大影响的各因素之间的关系。本系列报道主要探讨在学前教育投入、管理、评价等方面，应该建立怎样的体制机制。
学前教育体制机制问题是影响学前教育事业发展的核心问题。学前教育体制主要是指学前教育系统中各组成要素之间的关系和结构。影响我国学前教育体制的核心问题在于是否切实把学前教育当作我国国民教育体系的重要组成部分，是否当作基础教育中的一个主要阶段。这个看起来很明了的问题，在过去很长一段时期，不同的地方在不同程度上出现了困扰、迷惑甚至误解。最后的结果是学前教育失去了或者没有全面享有基础教育的应有体制，造成了长期以来学前教育基础差、欠债多、问题大的现象，具体表现就是入园难、入园贵和质量低。
《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称《若干意见》)中指出：“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。”“办好学前教育，关系亿万儿童的健康成长，关系千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来。”这是我国学前教育体制的基调。在这个基础上，确定各级政府对学前教育的责任，尤其是县(市、区)的核心责任，以及政府各部门对学前教育的分管责任。这就是我国学前教育体制的总体架构。
学前教育体制的有效运行离不开机制的作用。机制是体制得以运行的动力，是体制健康运行的保障。在学前教育基本体制确定以后，必须下大力气建立机制，只有建立有效的机制，才能保证学前教育体制功能的实现。在二期行动计划中，提出了四项基本任务：扩大资源、调整结构、建立机制和提升质量，扩大资源、调整结构和提升质量都是学前教育体制应有的功能，如何使这些功能得以发挥，关键在于建立机制。那么，学前教育事业发展应该建立哪些基本的机制呢？
建立平衡预警机制
学前教育作为我国教育事业的重要组成部分，是国家人力资源强国战略的起始工程，对人的终身发展具有重要意义。因此，国家对学前教育的重视和投入应该与对其他教育阶段的重视和投入达成平衡。这种平衡不是要完全均等，而是根据学前教育事业的现实状况，给予恰当的投入和持续，必要时可以优先发展，但不能忽视和无视，只有这样才能使学前教育真正得到可持续的发展。
政府和家长对学前教育的分担比例多少比较适宜？据OECD(经济合作与发展组织)2011年的统计数据，OECD国家家庭分担比例平均仅为18.7%，欧盟国家相应比例则低至12.9%。与我国相邻的国家当中，俄罗斯、日本和韩国的家庭分担比例分别为9.4%、37.8%和44.3%。按照OECD的数据，政府投入一般应占到学前教育成本的60%-70%，在有些发达国家占到80%以上。
经过几年的努力，我国一些地区学前教育经费占整个教育经费的比例已经达到或超过6%，一期行动计划中，一些地方甚至超过了10%。确保政府投入的适当比例和学前教育经费占整个教育经费的比例，形成比例预警，是确保各级各类教育平衡发展的关键，一旦投入比例失衡，就必须尽快通过预警机制加以调整，确保学前教育的正常运行和健康发展。
建立协调问责机制
长期以来，学前教育一直采用的是政府相关部门分工协作的管理体制。从《幼儿园管理条例》到《若干意见》，都明确了要实行学前教育的分工协作机制。《若干意见》中指出：“各级政府要加强对学前教育的统筹协调，健全教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制，形成推动学前教育发展的合力。”并对教育部门、机构编制部门、发展改革部门、财政部门、城乡建设和国土资源部门、人力资源和社会保障部门等的职责提出了明确要求。
这些部门分工协作的出发点不是为教育部门服务，而是为广大人民群众服务，共同打造人民群众满意的学前教育，共同对人民群众负责，对人民政府负责。要形成真正的共同责任意识，不同的部门把握好分管的环节，努力做到不缺位、不推诿。离开了这个前提，很难有可持续发展的、有效的协作共管机制的产生。
要使协作真正有效，必须落实责任，查环节，查主管部门，形成不同部门之间相互制约机制。一所幼儿园有规划，没有土地，或有土地没有经费，或有经费没有人员，都应有相应的主管部门负起相应的责任。只有这样，才能确保学前教育资源布局到位，运行到位，质量到位，学前教育才能真正成为人民群众满意的教育。
完善与调控机制
学前教育事业的发展，受到整个社会发展的影响，不同地区的经济、文化发展水平以及人口的发展状况等，会影响到学前教育事业的发展。当前，单独二胎政策的落实，一些地区产业变化带来的外来人口数量和结构的变化等，都在不同程度上影响着学前教育事业的发展。
中西部一些农村地区随父母外出的幼儿园适龄儿童占当地适龄儿童的30%，而东部一些地区外来儿童已经达到甚至超过了本地儿童的数量，还有一些地区外来儿童的数量随着经济状况的改变而出现波动。此外，一些地区幼儿园教师的收入相对较低，现有的体制机制对解决教师有尊严的薪酬一直缺乏有效的推动作用，影响到了学前教育基本质量的保障。
这些新问题和老问题都会影响学前教育发展，都表明了原有的体制机制运行不畅，这要求我们不断完善学前教育的机制，灵活应对各种新情况和新问题，不断调控各种影响因素，进一步充实和盘活学前教育资源，理顺不同层级政府及政府不同部门的关系，确保形成有利于事业发展的新政策和措施，以确保学前教育事业的持续发展。完善与调控机制的核心是促进学前教育事业公平、持续、稳定和有质量的发展。
(■虞永平 作者系中国学前教育研究会理事长、南京师范大学教授)