张忠厚：司法公信力的生成机理及建设路径

        一、司法公信力建设的重大意义

        党的十八大报告将司法公信力不断提高作为全面建成小康社会的目标之一。习近平总书记在十八届四中全会上强调指出，司法是维护社会公平正义的最后一道防线。如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。高度重视司法公信力建设，无论从法理抑或实践来看，都具有十分重要的意义。

        从司法权权力来源来看，司法公信是司法权力合法正当性的基石。《布莱克维尔政治学百科全书》认为，合法性“是一种特性，这种特性不是来自正式的法律和法令，而是来自……‘下属’据以给予积极支持的社会认可和‘适当性’。”在社会契约论者看来，司法权是人们通过订立契约将天赋权利让渡出去的产物，“他们甘愿各自放弃他们单独行使的惩罚权力，交由他们中间被指定的人来专门加以行使。”由此可见，司法权力的形成本身就带有公民基于信任、认可而赋予其权力的色彩。我国司法的本质属性是人民性，其含义主要有二：一是司法权力来源于人民；二是司法的目的是为了人民。因而，人民对司法权及司法主体的信任是司法权取得合法正当性的来源，而以公正、高效和为民的司法活动来实现人民的最大福祉，不负人民信任，则是司法活动的题中之义。

        从司法权发展变迁来看，强调司法公信力建设是对法治规律的准确把握。作为人类文明共识的法治，将法律视为人格化的统治主体而非治国工具，也因此推动司法权历经由弱至强、由附属至独立、由社会的次要控制手段至主要控制手段的发展过程。在现代社会中，司法已全面深入地介入政治、经济、社会、文化等各领域，不仅成为纠纷解决体系中的权威环节，而且成为社会自我发展及完善体系中的关键环节，以其对社会公平正义的极力维系，推动社会健康有序向前发展。因此，司法的公信既关涉着公民个人的权益福祉，又关涉到国家社会的前途命运。从这个意义上看，全面推进依法治国，必须抓紧抓实抓好司法公信力建设。

        从司法权运行现状来看，司法公信力不足是司法领域各种问题的集中体现。习近平总书记在十八届四中全会《决定》起草说明时指出，当前司法领域存在的主要问题是，司法不公、司法公信力不高问题十分突出。对此，社会舆论高度关注，人民群众反映强烈。任由这种司法不信任感弥漫开来，将导致社会秩序破坏、私力救济盛行、社会信用降低、国家权力合法性式微等严重后果，并将落入“塔西佗”陷阱：当政府失去公信力时，好的政策与坏的政策都同样得罪公众。公信一旦丧失将难以恢复。因此，当下的关键要务是积极回应社会关切，以问题为导向，狠抓司法公信力建设，重塑司法信用，引领公众信赖。

        二、司法公信力的生成机理

        研析司法公信力的生成机理，是找寻司法公信力建设有效路径的必要前提。在我看来，司法公信力的生成过程，是司法主体以其公正、高效、廉洁的司法活动，获得社会公众信赖、尊重和认同的过程。

        司法公信力的生成，是由司法信用到社会信任、公众信赖的过程。司法信用，是司法公信力形成的基础，也是生成司法公信力的决定性因素。它包括司法主体的信用，即法官的素质、能力、品行和操守是可信任的，能够担负起法律赋予的神圣的审判职权；以及司法活动的信用，主要包括司法裁判的公正及其公正的裁判内容能够有效实现。司法信用，是社会信任、公众信赖的基础。司法具备了信用的属性，人们才有可能在客观实践中信任并依赖司法。公众信赖既包括情感上的信任，又包括行动上的信任，即不但情感上认可司法，而且行动上依靠司法，愿意通过诉诸司法来化解矛盾纠纷，获得权利救济。经由司法信用、社会信任、公众信赖，司法在获得公信力的同时，也为全社会普遍养成尊法守法习惯，达至法律信仰这一更高层次奠定坚实基础。

        司法公信力的生成，是从权力威慑到心理认同的过程。权力威慑是司法公信力生成的保障性因素。司法公信力不是自发形成的，需要以一定的刚性力量为支撑。没有国家强制力的保障，司法裁判就不会有拘束力。从这个意义上看，公众对司法的信任与服从，部分源自对国家公权力的畏惧。但过于强化权力威慑对司法公信力生成的影响，就会趋于“压制型司法”。具有公信力的司法，必须是人们从心理上真正认同的司法。不被信任、信赖的司法，如果无法获得人们发自内心遵从，只能依靠国家强制力令人屈服而不是信服，其权力威慑就与司法专制几乎无异，与法治精神相距甚远。司法公信力的生成，实则是由权力威慑初级阶段上升到心理认同高级形态的过程。

        司法公信力的生成，是司法与社会的互动过程。司法公信力的生成，不是司法对社会或是社会对司法的单向过程，二者必须共融互通。公众信任的建立以人们对司法的理性认知为前提，司法信用的积累是及时把握和回应公众司法需求的结果。良好的司法信用度，如果在司法与社会沟通不畅的情况下，在人们认知司法理性程度不高的情况下，也可能不会带来相应较高的社会信任度，甚至会出现司法自我评价高与社会评价低的背离。“回应型法”理论认为，协商、讨论、妥协等非强制性手段是国家与社会合作的主要方式，“秩序是通过协商而定的，而非通过服从而赢得的”。将司法与社会的互动过程作为司法公信力的生成机理，契合了“回应型法”理论中蕴含的司法与社会之间协商、对话的要求。

        三、司法公信力的建设路径

        提高司法公信力，是一项复杂的系统性工程。十八届四中全会《决定》指出，必须完善司法管理体制和司法运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。从内外两方面指明了司法公信力建设的基本路径，即完善体制机制，规范司法行为，加强司法监督，并将“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”确立为司法公信力建设的目标。

        一方面，要推动司法外部环境的优化，健全确保人民法院依法独立公正行使审判权的司法体制。十八届三中、四中全会的《决定》，着力于完善确保依法独立行使审判权的体制，为司法信用的形成、司法权威的塑造、司法公信力的提升排除了诸多不当因素的干预。主要包括：

        一是落实中央事权的管理体制。如：推动省以下人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，设立最高人民法院巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院，等等，以此来破除司法的地方化，回归司法权作为中央事权的属性。

        二是建立干预司法的责任机制。对领导干部干预司法活动、插手具体案件实行记录、通报和责任追究，要求党政机关和领导干部不得干预司法，强调司法机关不得执行违法干预司法活动的要求，明确对干预司法的行为给予党纪政纪处分直至追究刑事责任的惩治。

        三是健全司法权威的保障机制。既从行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行生效裁判的角度，强调对司法权威的保障；又从一般意义上，从惩治妨碍司法机关履职、拒不执行生效裁判和藐视法庭权威行为的角度，强化司法权威。

        四是完善依法履职的保障机制。明确非因法定事由，非经法定程序，不得将法官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。这些要求赋予了法官个体抵御不当干预的能力，是推动其依法履职的重要保障。

        另一方面，还必须立足法院自身，加强法院自身建设。从司法公信的生成机理来分析，至少应做到以下几点：

        首先，要着力培育司法主体的信用，夯实司法公信力生成的基石。要按照十八届四中全会《决定》要求，大力提高法院队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水平，推进法院队伍正规化、专业化、职业化建设，打造一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的队伍。要高度重视法官的职业道德建设，倡导职业良知，教育引导广大干警用职业道德约束自己，做到对群众深恶痛绝的事零容忍、对群众急需急盼的事零懈怠，树立惩恶扬善、执法如山的浩然正气。

        其次，要大力培育司法活动的信用。一是以公正树公信。习近平总书记指出，“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”司法作为社会公平正义的最后一道防线，公正无疑是其生命力之所在，是公信的基石，公正司法也是人民法院的第一责任。二是以公平促公信。“法者，平之如水。”公平是法治的应用之义和对司法的基本要求。而裁判标准不统一，同案不同判，司法结果不公平，也是导致当下人们对司法裁判不信服的重要原因。在这种情形下，以统一裁判标准为主旨的公平司法无疑是提高司法公信的重要切入口。三是以规范增公信。规范司法权力运行，是在司法领域“将权力关进制度笼子里”的具体体现。要按照权责利相统一的要求，落实好主审法官、合议庭办案责任制，实现“让审理者裁判，让裁判者负责”。四是以监督强公信。要坚持内部监督与外部监督相结合，将保障人民法院依法独立行使审判权与加强对司法活动的监督有机统一起来，进一步完善人大法律监督、检察监督、媒体监督，规范法官与律师之间关系，坚决防止利益输送，对因违法违纪被开除公职的司法人员严格实行终身禁业，坚决清除法官队伍中的害群之马。

        最后，要加强司法与社会的沟通，积极回应社会关切，实现从信用到信任、信赖，从权力威慑到心理认同。一是要强化司法公开。公开是实现司法与社会沟通的前提。近年来人民法院的案件质量、效率、效果指数在不断提高的情况下，人民群众对司法的信任度并无呈现相应的正向增长。这一现象充分说明了司法信用与社会信任互动的必要性。要增进公众对法院的信任，就必须使公众尽可能了解法院工作，培育公众对司法的理性认识，消除可能存在的信息失真或隔阂引起的不信任感。二是要保障司法参与。让人民群众参与司法，是增进信任的有效途径。要按照十八届四中全会《决定》，在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障群众参与，通过完善人民陪审员制度深化群众参与，通过构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制落实群众司法参与。三是要落实胜诉权益。“法律白条”是当前人民群众对司法不信任、不满意的主要问题之一，也是司法威慑力不强的重要表征。人民法院要积极回应这一需求，针对这一现象，推动制定强制执行法，建立健全失信被执行人信用监督、威慑和惩戒制度，切实解决好执行难问题。四是要加强法治宣传。按照十八届四中全会提出的“谁执法谁普法”的普法责任制，建立法官以案释法制度，增进人民群众的法治观念，培育法律信仰，使尊法守法成为全体人民共同追求和自觉行动。唯有如此，才能真正实现心理认同司法的理想状态，达至司法公信力建设的高级形态。