国家治理视角下地方经济责任审计发展的探讨

　　2014年10月23日中共十八届四中全会在北京落下帷幕，作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。要求“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。”第一次在国家治理的层面对经济责任审计工作提出了新的要求。充分体现了党中央对经济责任审计工作的高度重视，为当前和今后一个时期进一步做好经济责任审计工作指明了前进方向、提供了根本遵循。对领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，这不光是对经济责任审计的范围提出了要求，也是对经济责任审计内容在深度上有了新的期待。实行经济责任审计的全覆盖，必将发挥审计倒逼改革的功效，推动领导干部服务理念的转变，进而促进国家治理的不断发展和完善。

　　一、国家治理与经济责任审计的内涵和关系

　　（一）国家治理与经济责任审计的内涵

　　所谓国家治理是指主权国家的执政者及其国家机关（包括行政、立法和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。依照刘家义审计长的观点其本质是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和服务，达到维护国家安全，捍卫国家利益，保障人民权益，维持社会稳定，实现科学发展。而经济责任审计是指审计机关依照法律法规对领导干部任职期间因担任职务对本地区、本部门（系统）、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动所承担的职责、义务情况进行审计。其本质是审计机关代表国家对领导干部受托责任履行情况进行审计监督的过程。

　　（二）国家治理与经济责任审计的关系

　　从本质上讲，国家治理与经济责任审计是辩证统一的关系。一方面国家治理决定经济责任审计，国家治理的性质决定了经济责任审计的性质。有什么样的国家治理就会有什么样的经济责任审计与之相适应；另一方面，经济责任审计的有效开展对国家治理体系和治理能力的现代化具有积极的反作用。国家治理体系和治理能力的现代化是国家经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”全方位的现代化。通过对党政领导干部及国有企业领导人员的经济责任审计，重点关注他们在依法执政、促进科学发展、加强廉洁自律方面的经济责任履行情况，以反腐的“高压线”倒逼各地区、各部门不断深化改革，完善的制度，促进中央与地方、中央与各部门之间的协调统一，从而促进国家治理体系的完善、治理能力的提升。

　　二、目前经济责任审计在推动国家治理方面存在的问题

　　自经济责任审计制度推行以来，我国的经济责任审计工作从理论到实践都取得了长足发展。但随着实践的不断深入也暴露出问题难揭露、先离后审难监督、人少任务重等诸多问题。

　　（一）标准不统一，审计评价现难题

　　目前对领导干部经济责任履行情况的评价，全国还没有统一的经济责任审计准则或正式的实务操作文本。虽然中央和部分省市对经济责任审计作了一些有益的探索，出台了一些关于经济责任审计操作指南试行或意见，如《审计署经济责任审计司经济责任审计指南（2012年征求意见稿）》、《江西省审计厅经济责任审计项目操作规程》、《湖北省党政领导干部、企业领导人员任期经济责任审计操作指南》等，但大多侧重于宏观性的描述，很少有采用定量指标为审计人员提供统一规范的审计操作指引。由于没有统一规范的经济责任审计评价体系，对于不同的经济责任审计对象“审什么、怎么审、评什么、怎么评”缺乏明确规定。加上经济责任审计是对“人”的审计,往往涉及政策执行、财务管理、经济决算、绩效考核、推动科学发展等诸多方面的把握，对审计人员来说“审什么、怎么审”是个挑战。就算审计发现了问题，审计人员也需发挥主观能动性根据职业判断区分责任做出客观公正的审计结论。但是以主观的思维要做出客观的评价谈何容易。无论是从定性方面还是从定责方面来讲，不同审计人员可能会做出相差甚远的审计评价，审计质量和审计公信力不免受到影响。

　　（二）机构级别低，问题揭露受制于人

　　虽然中共中央办公厅、国务院办公厅于2010年就发布了《党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发[2010]32号），对经济责任审计工作的组织协调做出了明确规定，但从目前各地建立经济责任审计工作领导小组、经济责任审计工作联席会议和经济责任审计机构的情况来讲还是不够乐观。不少地方并没有按照要求建立相关组织机构，即使有的地方已建立了经济责任审计中心但级别也不高。如某县级审计局虽然也成立了经济责任审计中心，但为股级事业单位，而审计人员所面临的大多为乡科级领导干部，在行政级别上让审计人员对部分问题的揭露未免有心无力。再者被审领导干部多数为提拔重用的人，是上级领导的“红人”，限于审计人财物归地方管理，审计独立性很难得到保障。

　　（三）先离后审，审计难监督、结果难运用

　　作为离任经济责任审计工作按照中央两办《规定》应该是先审后离，但现实并非如此。一方面经济责任审计和审计成果利用在有的地方存在“两张皮”现象。干部调动晋升调整，人事变动在先，经济责任审计在后。很多领导干部已经交换到位，组织部门才下达审计委托书，委托审计局进行经济责任审计，经济责任审计成了“马后炮”，作用很有限。就是退休退职人员，也大多退休离职在先，经济责任审计在后，很少是先审后离；另一方面审计机关在对被审计领导干部履行经济责任情况进行审计监督后依照有关法律法规对被审计领导干部和单位违反国家财政财务收支行为做出了处理处罚的决定，但在干部先离后审计的情况下接任领导往往认为经济责任审计是对前任领导的审计，不愿接受对单位的处理处罚，造成经济责任审计工作未发挥应有的作用。

　　（四）人少任务重的矛盾比较突出

　　随着社会各界对经济责任审计的关切，中央办公厅和国务院办公厅于2010年发布了《党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发[2010]32号）明确了经济责任审计的对象不仅包括党政一把手，也包括党政主持工作一年以上的副职领导干部；不仅包括党政主要领导干部，还包括国有企业领导人员。中共十八届四中全会也要求对领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。要实现这一目标，必然对经济责任审计人员提出了新的要求和挑战，在基层人少任务重的矛盾尤为突出。一方面，目前许多经济责任审计人员大多“半路出家”，许多审计人员并没有接受过专业的审计培训，更不要说经济责任审计教育了。经济责任审计由于其要求知识的全面性，从事经济责任审计工作的人数往往与不断增加的经济责任审计项目不相匹配。而且在实际工作中，特别是在换届年，往往一次委托就有十多二十个项目，且时间要求紧迫，审计人员可能被要求一两天就要拿出审计结果报告，即使是投入全局的力量都很难应对，更无需说仅经济责任审计科室的力量了；另一方面各地审计机关作为政府的组成部门，有些地方不光要承担具体的审计业务，还要承担有些不该审计承担的事项，比如工程询价、招标评标、工程财务预算等，这样一来既当了“裁判员”又当了“运动员”。这样既不合规定又加重了经济责任审计部门的负担。此外，有的地方经济责任审计部门在经济责任审计“主业”之外可能还强加了许多“副业”，比如招商引资、征地拆迁等任务，造成经济责任审计有心无力。

　　三、围绕国家治理，完善经济责任审计

　　从当前经济责任审计工作开展的现状来，如何从国家治理的层面来进行高位推动经济责任审计工作，从而达到国家治理的目的，我认为目前的经济责任审计工作需做好以下几个方面的工作：

　　（一）尽快建立起一整套完备的经济责任审计规范

　　经济责任审计工作涉及到方方面面的内容，经济审计人员的业务能力和专业特长在很大程度上决定了经济责任审计工作的广度和深度。由于缺乏正式、统一、规范的操作指南，在涉及主观判断的工作中，不同的审计人员在不同的专业背景下可能会得出不一样的审计结论，难以充分保证经济责任审计的质量，从而蕴藏着较高的审计风险。因此，应结合经济责任审计在国家治理中的功能，尽快建立经济责任审计准则体系，以此来指导经济责任审计实务、保障审计质量，以切实控制审计风险。一方面国家应从全局着眼尽快制定适用于全社会、分类型、分层级的经济责任审计准则和操作指引，从总体上和具体审计类型上对经济责任审计工作的指导原则、组织协调、审计内容、审计实施、审计评价与结果运用等方面予以规范；另一方面各级审计机关再根据准则和实务操作指引结合本地情况制定出操作性强、适合本地区的经济责任审计具体操作手册，以便经济责任审计人员在统一规范准则和实务指南下进一步突出审计重点，提升审计质量。此外还应健全审计结果运用和公示制度。将经济责任审计结果报告作为组织人事部门考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据，并将审计结果向社会公布，接受社会监督。

　　（二）建立和完善经济责任审计机构

　　面对新形势下的经济责任审计工作，建立和完善经济责任审计机构势在必行，这也符合当前全面深化改革的要求。当前我国法律法规对经济责任审计机构的机构性质、行政级别和编制情况等并没有做出具体明确的说明，在一些地方经济责任审计机构都没有设立，更不要说是高配。试想一个股级事业单位，如何去监督一个科级行政事业单位？在地方这样的审计困境不在少数。只有不断加强对各地经济责任审计机构的改革，探索对地方经济责任审计机构人财物的统一管理，从外至内保持审计工作的独立性，才能从根本上解决“不敢审”、“审不动”、“处不来”的问题，才能真正发挥审计促进国家治理体系和治理能力提升的功效。

　　（三）切实改变“先离后审”的局面

　　尽管两办暂行规定和相应制订的实施细则中明确规定了“先审后离”原则，实际操作中，由于干部人事工作有其特殊规律，审计机关的力量又有限，造成绝大多数领导干部经济责任审计项目是“先离后审、先升后审”，或者是“边离边审”。有的情况甚至是上午组织人事部门下的委托书，下午就得拿出审计报告，这样的审计报告的质量可想而知。这不仅使离任审计的目的和有效性难以充分体现和发挥,而且很容易使干部职工认为离任审计工作只不过是程序上的需要,是在“走过场”,不能从思想上给予高度重视,因而不是积极主动地配合离任审计工作而是敬而远之,甚至有意回避,这样一来一方面在一定程度上阻碍了离任审计工作的开展，另一方面也在很大程度上加大了审计风险。再加上原来的干部已经离任，新接手的领导为上任领导所犯的错“买单”显得不合时宜。致使许多应该处理的问题，都最终无法得到落实，削弱了审计监督的效果，造成“审与不审一个样”的思维错觉，不得不让人警醒。因此，必须从根本上改变“先离后审”的这种格局，让犯错者知痛楚，品恶果。用审计的红线，圈住权力的边界，进而推动领导干部将眼光聚焦到不断提高自身依法办事的能力上来。

　　（四）充实力量聚焦主业

　　为解决地方经济责任审计中存在的人少任务重的问题，应该从两个方面着手。一方面各地党委和政府要高度重视经济责任审计工作，加强经济责任审计队伍建设，要挑选一批政治素质高、业务精、能力强、能吃苦的审计人员充实到经济责任审计队伍当中去，同时对现有的经济责任审计人员业务培训，不断提高经济责任审计人员的业务水平； 另一方面各级地方政府应该鼓励和支持经济责任审计机构聚焦主业，切实给经济责任审计人员“减负”，让经济责任审计人员干自己该干的事，管自己该管的业务，不断推动经济责任审计工作走向专业化、专门化。（刘永诚 刘玲 新干县审计局）