社科院专家：地方债新政存管理链条过长等问题
2015年地方债新政的进展与挑战
地方债新政的良好运转，还存在若干管理上的特殊挑战，如不能妥善应对，则可能导致整体制度的运行效果大大下降。决策层已经对当前地方债新政推进现状进行了总体评估，找到了解决问题的思路。
国务院近日转批的《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》（下称《意见》）提出，“积极稳妥深化财税体制改革，进一步完善公共财政体系，为科学发展奠定坚实的财税体制基础，更有效地发挥财政政策对稳增长、调结构的积极作用。”《意见》明确了“抓改革”与“稳增长”相结合的总体思路，强调改革目标不仅从长远看是完善公共财政体系，在当前还要有助于发挥财政政策对稳增长的积极作用。
《意见》部署的改革任务，与十八届三中全会的总体布局相一致。按照“稳增长”与“促改革”相结合的基本思路，《意见》中关于地方债方面部署的改革任务，具有特别重要的意义，而地方债改革方面的进展，也为市场高度关注。
地方债新政的三个特点及进展
自2014年下半年以来，在新修订的《预算法》框架下，一系列政策、文件的出台，已初步奠定了中国地方债新政的框架。地方债新政的基本特点有三：“新增”与“置换”相结合为地方政府提供现金流支持，逐步将所有债务纳入到市场发债的管理框架内；法定程序的额度控制与按市场化原则发行制度的结合，发挥政府和市场相结合控制风险和提高效率的目标；一般债券与专项债券相结合，分类管理地方政府性债务。
相关政策规定和制度框架的出台，并非意味着可以一劳永逸解决地方政府债务管理问题。事实上，地方债新政推进至今，就已有诸多未达预期之事发生。例如，要求今年1月5日结束的地方政府性债务清理甄别工作，由于中央和地方的博弈，迟迟不能公布结果。由此也导致预定的地方债置换工作到3月份才启动。而到了部分地区，如江苏在4月份启动地方债发行工作时，发现金融市场响应不积极。由于2015年开始实施的新《预算法》要求，地方政府只能通过公开市场发债的方式筹资，因此置换及发行工作的推迟，给地方政府债务的现金流管理带来较大干扰。
这些情况表明，地方债新政的良好运转，还存在若干管理上的特殊挑战，如不能妥善应对，则可能导致整体制度的运行效果大大下降。决策层已经对当前地方债新政推进现状进行了总体评估，找到了解决问题的思路。在《意见》出台之前，已有媒体报道三部委共同出台文件，要求置换中采用定向发行和市场化发行相结合的方式，并明确了将地方债纳入到部分货币政策操作工具的抵押品和质押品的范围的措施，以增强地方债流动性。从近期江苏省地方债发行的初步结果来看，近期推出的这些政策起到了良好的效果。
《意见》对2015年的地方债改革工作做了明确要求：“制定加强地方政府性债务管理意见的配套办法，做好过渡政策安排，加快建立规范的地方政府举债融资机制，对地方政府债务实行限额管理，建立地方政府债务风险评估和预警机制。” 总体看来，《意见》中不仅要求按照十八届三中全会的部署，在2015年实现“建立地方政府债务风险评估和预警机制”的目标，还结合当前宏观经济形势，要求重视制定好“配套办法”，还要做好“过渡性政策安排”。
地方债新政面临五大挑战
展望未来，地方债新政的良性运转依然要进行艰辛探索，若干挑战依然在前方。
首先是发债主体大幅收缩后，如何提高债务资金配置效率，让债务资金能满足地方政府的合理需求。按照新《预算法》规定，仅省级政府有公开发行地方债券的资格，这相当于将原来省、市、县均有的，通过地方融资平台举债的权力，集中到几十家省级单位。
由分散决策转向集中决策，固然有便于控制风险、加强规范管理的优点，但也可能存在管理链条过长、债务资金配置低效、不符合地方实际等问题。
新《预算法》的规定，赋予省级人大和政府很大的管理权限。省级人大和政府如何担负起相应管理责任，在新《预算法》的法律框架下，创新制度安排，既能有效控制风险，又能有效满足下级政府的资金需求，是一个有待地方积极探索的挑战。
其次是发债额度的合理确定与分配。在新政的框架下，包括存量债替换在内的发债额度，是地方政府发债数量的天花板。额度的确定，直接决定了各级政府当年可以获取的债务资金量，因此是否符合地方真实需要就是关键。额度过高，地方政府举债过多，加大债务风险；额度过低，满足不了地方政府的资金需求，影响经济发展和民生改善。额度按照何种规则分配到省级政府，省级政府又按照何种规则将债务资金分配到下级政府，将直接会引导地方或下级政府的行为。
其三是如何对地方融资平台的转型及其他违法违规融资方式进行监管。按照国发43号文 “剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”的要求，全国7000多家融资平台公司要做好清理转型工作，不能作为地方政府举债的融资平台。
地方融资平台公司转向何方？其未来的业务模式是什么？这些问题都需要进行探索。同时，在地方债新政框架下，公开市场发债是地方政府举债的唯一通道。地方政府是否还会创新其他的融资方式，如何及时识别进行应对？公开市场发债是否可能出现违法违规举债、违规使用政府债务资金、违规担保等情形？
其四是如何有效推广政府和社会资本合作模式（PPP）。当前我国尚处于基础设施建设高峰期，所需资金量巨大。按照审计署全国政府债务审计数据推算，自2009年以来，每年新增地方政府性债务中，需要地方政府担负偿还职责（含担保、救助按比例折算部分）的债务都达1万亿以上，多数年份在1.5万亿以上。而2015年预算报告中安排的新增地方政府债务仅为数千亿，与前5年相比，规模大幅压缩，显然不能单靠此满足地方基础设施建设资金需求。
作为地方政府债务管理的重要组成部分，新政要求积极推广使用PPP模式，调动社会资本投入到基础设施建设项目中。债务由按PPP模式组成的特殊目的公司承担，地方政府仅需按需要确定项目的年度补助资金。PPP模式的思路，除去用于新增基础设施建设项目之外，还可用于出售部分已完成的基础设施项目，优化削减存量债务。
如何调整工作思路，大力推广PPP模式，进而减少地方举债压力，是地方债新政有效运行的第四重挑战。《意见》中也要求2015年“出台在公共服务领域大力推广政府和社会资本合作模式的指导意见”，进一步规范、推进PPP模式。
其五是地方债发行如何与金融市场良性互动。地方债发行管理与国债一样，是财政政策与货币政策相结合的关键点。地方债的风险，也是金融风险。今年上半年的情况已表明，不关注金融市场的反应，地方债新政的推行困难重重。因此，未来应强化财政部门和金融部门的沟通和协调，建立经常性机制，共同搞好地方债的发行和管理，控制金融风险和财政风险，以发挥好财政政策和货币政策协调配合的功能。作者 汪德华，系中国社会科学院财经战略研究院财政审计室主任