地方账单见光难：多地试点超一年却无一公布

多地试点超一年却无一个城市公布

“编制中央和地方政府资产负债表”在三中全会之后终于定了调；然而，包括上海在内的多个先行地方在试点编制资产负债表超过一年之后，却还没有一个地方公布自己的资产负债情况。

事实上，早在2011年财政部向全国人大提交的预算案中，就有“研究推进政府会计改革，探索试编政府资产负债表”内容。财政部财政科学研究所研究员石英华称：“在目前没有出台政府会计准则的情况下，试编工作是在探索未来应怎样改革。”

“财税体系中需要改革的内容非常多，包括核算BOT，是不是算在里面，算多少，怎么算，以及核算口径，这些都是应该在改革中明确的。”东方证券研究所首席策略师邵宇12月4日对《华夏时报》记者说。他的团队不久前编制了一份中国地方资产负债表，解读了2002年至2012年以来中国地方政府总体的资产负债情况。

实际上，编制政府资产负债表中的每一个环节似乎都遇到了困难，而博弈背后则是政府资产负债过于“沉重”的现实。

试点“开花无果”

2011年11月，上海提出，将“建立政府财务报告制度，试编政府资产负债表，建立健全管理规范、风险可控、成本合理、运行高效的地方政府举债融资机制，切实发挥政府债券在支持和促进上海‘十二五’时期经济社会发展中的重要作用”。

在此之前，财政部已经向全国人大递交了相关的文件。2012年9月，海南、甘肃、上海、广东、深圳等地先后启动试编政府资产负债表工作。

不过，编制地方政府资产负债表从一开始就遇到了难题。

2011年，审计署按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，经过大量调查，摸清了省市县三级地方政府性债务的规模、结构、成因及偿债风险状况，并发布了报告：截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.7万亿元。

穆迪公司认为：“审计署可能低估了银行对地方政府债务的敞口，低估金额可能高达人民币3.5万亿元。”

事实上，审计署的审计报告只涉及到省市县三级政府，如果加上乡镇级，此数据也将大大增加。

“试编工作暴露出了很大的困难，在编制的初期，编制的范围估计还要受限于接受预算拨款的行政单位和事业单位，难以覆盖‘企业化’的事业单位，也不会覆盖国有金融和非金融企业。而不同的国有背景的单位管理所属管理部门的混乱也决定了编制政府资产负债表的难度，目前行政单位归财政部管，国有非金融企业归国资委管，国有金融企业没有全面数据，行政拨款的事业单位只能隔几年普查一次，自然资源(土地、矿产等)更没有明确的统计数字。”财政部财政科学研究所研究生部教授许安拓对媒体称。

负债的情况也面临统计难题。许安拓表示：“当前对政府资产负债表的编制和核算中，大多数只考虑了政府自己的资产负债状况，而没有把隐性或有的负债加入核算的范围内。”

但更关键的问题似乎并不在于编制负债表本身。

“现在地方债普遍指标太高，不能让它破掉。中央政府理论上不应该给城投债兜底，但中国可能做不了那么理想化，中央和地方政府也是一个博弈的过程，承担多少是个问题，如果全部兜底，地方政府就会乱发债；如果不兜底，地方政府崩溃，那也不行。”邵宇告诉本报记者。

据邵宇了解，“有些数据可能在核实，包括口径的确定。按照三中全会的要求，肯定要做出来，但是并没有规定时间节点。”

沉重的账单

“地方政府融资平台的规模已经提高到了13万亿元，今年要到期的债务额已经超过地方财政收入的一半，偿债的压力还是比较大的。”全国政协委员、建设银行监事长张福荣在今年全国两会上表示。

2012年曾编制过地方负债表的德意志银行大中华区首席经济学家马骏曾警告称：在不改革的情况下，中国政府的债务占GDP的比重，2050年会超过100%。

马骏认为，中国地方债反复出现风险的原因，是每年约5万亿元的地方融资需求与一万亿元地方政府债和城投债的严重错配。

“地方政府的负债主要为银行贷款、债券和来自影子银行系统的借款。”邵宇在报告中写道。

与中央政府形成鲜明差异的是，地方政府负债膨胀速度高于资产扩张速度，中央则正好相反。

而城镇化的提出，让一些地方政府融资平台又掀起了扩张的苗头。据不完全统计，目前31个省级国资委中有28个省份都设有融资平台，地市设立的融资平台更多。

“投资冲动和债务风险之间的矛盾愈演愈烈。”一位不愿意透露姓名的业内人士接受记者采访时表示。

2009年以来，中国地方平台债务上升到GDP的20%左右，一些地方出现偿债风险。随着监管层收紧银行对平台贷款，2012年开始，地方平台开始转向以信托贷款等方式融资，地方债务风险开始以新的形式体现出来。

今年4月，惠誉和穆迪相继下调中国信用评级，理由均与地方政府债务有关。

倒逼财税改革

据湖南省人大财政经济委员会副主任委员朱新民介绍，目前地方政府只把国家代理发行的地方政府债券纳入预算管理，其他的政府债务没有纳入预算管理，由此脱离了人大监督。

显示情况是，在《预算法》没有修改的情况下，编制政府负债表亟待细则出台。而地方政府高负债的背后，是一系列需要改革的财税体制。

“这个报告做得非常累，因为没有一个统一的口径，这应该由中央政府出具一些可实施的细则，有个总的原则，比如说债务分担，口径、科目都应该统一，但涉及到一些具体解决问题的方法，可以按照地方具体来做。”邵宇表示。

在基本不允许地方独立发债的体制下，马骏认为，地方政府被迫不断采用变相的不规范的方式融资，并重复着一个恶性循环：经济低迷时，为保增长开始放松对于地方融资渠道的监管，出现大量不规范不透明的政府平台融资活动；这些活动导致经济过热和部分地方政府出现偿债风险，使得金融体系面临系统性违约风险；于是监管层收紧政策，叫停各类型不规范融资，基础设施投资、经济活动大幅减缩，又回到第一阶段的保增长需求。

同时，立法规定地方政府债务上限，规定地方政府发债所筹资金必须用于资本性项目，不得用于经常性支出，地方政府的经常性预算必须平衡。

在允许地方直接发债的同时，马骏称，地方要有几个独立的财源，才能保证其有稳定的偿债能力。因此，应该赋予地方若干自主税权，并建立比较稳定的一般性转移支付公式，减少随意性很大的专项转移支付。（记者 张智）