基层治理尝试“大数据”新手段

编者按：

第一次专门研究法治建设的中央全会，第一个关于加强法治建设的专门决定，党的十八届四中全会召开，在建设社会主义法治国家的征程上树起一座新的里程碑。党的十八大以来，中国面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，人民群众对法治的期待和要求之高前所未有。

人民网记者近期走访了上海、广东、四川、浙江、湖南几个省市，从立法监督、行政执法、司法改革等几个方面多个角度进一步了解各地依法治国实践的情况，发现各地创新经验，探讨依法治国在地方实践中需要攻克的难关。

第一篇：基层治理

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。

人民网记者近期采访了部分地区基层社区管理情况，发现他们在基层社区管理与服务中不断寻求进步，特别是在借助信息化方面进行了有益的尝试。

上海黄浦区南京东路社区服务：让居民不吃闭门羹

去所在地的行政服务大厅办过事的人，多少都见过这样的景象：一号窗口标着身份证件办理，二号窗口标着就业登记，三号窗口标着生育服务，依此类推；一号窗口前已经人满为患，看起来直到下班都办不完，二号窗口前却门可罗雀，但倘若你要到它跟前去，缩短排队时间——对不起，该窗口不受理此业务。

对比银行、购物收银、私立医院等非政府性机构方便、快捷、科学合理的服务，行政窗口服务的官僚习气长期受人诟病。但简简单单“官僚习气”四个字，并不能真正回答“为什么合并一下窗口功能这么简单的事就是办不到”的问题。

位于全上海最繁华、最核心区域服务的黄浦区南京东路社区事务服务中心，至少在表面上已经解决了这个问题。社区居民不管为什么事由前来，去到哪个窗口，都不会吃闭门羹。但南京东路街道党工委书记余海虹很清楚，问题并没有在根本上解决，南京东路街道已在考虑开发一项信息化新功能，让办事居民在线登录后，能够直接看见自己的流程走到哪儿了，经过了哪几步，接下来还需要几天，就像凭快递单号查包裹一样方便。

她认为，动态流程追踪的优点在于实现动态监控——居民能看到流程在谁手里，经过了多少天，哪个环节超时自动“亮红灯”，能有效防止办事人员拖延、推诿现象。南京东路街道办事处副主任沙尧杰告诉她，难度不小。社区服务中心目前有71个服务项目，涉及民政、医保、人社、公安、计生等多个上级主管部门，各自的管理系统彼此封闭，与社区终端均是单线联系，信息开放度很低。要实现全流程透明化追踪，至少好几个部门的系统目前还是不允许的。

这种上下单线式管理体制，俗称“条”；而以社区服务大厅为代表的属地集中管理服务方式，俗称“块”。阻碍许多地方合并窗口功能的，让社区“整合服务”的想法难以变成现实的，都是“条”与“块”之间的矛盾。

余海虹告诉记者，南京东路社区服务中心虽然打通了窗口服务以实现综合受理，但后台系统中的“条”仍然是分开的。除了前述服务上的困难，“条块矛盾”一个最明显的表现就在数据共享上。

“平常我们做的很多工作效率是比较低下的，就是重复输入。”沙主任解释，各个条线之间不通，一方面是因为各自数据用途不同，“民政部门有民政部门的要求，人社部门有人社部门的要求”，甚至各级政府内部科室的要求也不一致；另一方面是出于信息安全性的考虑。但着落到基层，就转化成为工作人员手工录入和整理的工作量。

对这一问题，各地解决的途径不一，编制的时间表也不一样。对南京东路街道来说，今年的工作重点是更新2013年编制的“权力清单”和工作优化流程图，下一步就是实现包括居委会工作在内的全面信息化。即便条块矛盾在短期内不能解决，他们也希望以终端信息化来尽量优化行政办事的效率。

而对于全流程追踪的点子，南京东路街道也已经想好了解决方法。“我们至少可以做到让老百姓知道，在我们自己这个层面能够办掉的事情，我们已经打通了。涉及上级单线主管部门要审批的，我们在流程里注明，备注参考时间，这样居民就知道了，他的申请现在在区里批，大概要六到十天。”余海虹说。

湖南益阳：488多万人信息入库 共享管理

如果有自称网格员的人到你家里采集、核对你的个人信息，你会怎么做？家住“鱼米之乡”湖南益阳的朋友可能不会陌生这样的事情。目前，已有488多万益阳人的信息被采集录入到全员人口信息库。益阳市计生委主任郭腊云告诉记者，如果以前有居民求帮助“无门”，那么现在应该多少可以松一口气了，因为有网格员会主动上门了解你的需求。

网格员是干什么的？相信不了解的人会不禁疑问。网格员是上门采集并录入信息，服务社区居民，通过定时巡查对网格实行“精细化管理，贴心式服务”的人。为此，益阳市县乡三级投入了2100多万元，给2034个村和59个社区的所有网格员配发了直报终端，解决了基本待遇。

这么大的人力、物力、财力投入可不是只为一个部门工作，与以前各部门各搞一套数据系统不同，今年，益阳市计生部门与公安、国土、民政等部门合作，将信息资源整合，构建部门共建共享新模式，建立了全市人口网格化服务管理数据系统。郭腊云认为，这不仅是管理的需要，也是服务群众的需要。

张某和李某今日领证后，当天碰到网格员上门采集核对信息，系统会对采集录入的信息实时更新，各个部门都将获得两位已婚的信息。第二天零时后，系统自动汇总、分析各种数据。各部门对于居民个人信息如何保密，也需要解决之法。如何评价哪个网格员工作做的好？郭腊云告诉记者，市县乡都定了信息保密制度，实行实名认证，严格按程序规范、依法使用信息，各乡镇都制定了网格员考核办法，事实数据监控和数据核查，信息采集更新录入都与绩效挂钩，纳入年度考核。

不仅如此，在考核方面，益阳市对网格服务工作还开展公众评价，将公众对人口计生网格化服务评价调查直接纳入到抽样调查工作过程中，并系统分析工作中存在的问题，调查结果纳入基层年度考核。

人们常说“寓管理于服务之中”，知易行难，实际工作中处理好两者关系并非易事。湖南益阳下一步或是在管理的基础上走出更好的服务基层群众之路。

四川“升级版”管理：事件办不完亮红牌 领导将被约谈

“有个网格员，采集信息的第一天，居民不信任，说你不要跟我说那么多，看见外面那个垃圾山了吗，十几年了，你有本事把这个山搬掉，我们就信任你，想采集、收集数据都没问题。网格员很着急，通过信息反映上去，又专门汇报给社区，甚至到城管反映问题。最后，通过监管中心交办，来了好几辆大车，拉了好多天，把垃圾山搬掉了。后来，网格员进行采集信息等工作时老百姓都乐意帮他。” 四川省综治办副主任崔均向记者讲述了这个现代版“愚公移山”的故事。据悉，四川专职网格员是面向社会公开招收，择优录用。基层只需承担人头经费、购置手持终端以及支付手持终端每月的使用费。

“我们一直在想能不能建立起一套机制，来解决老百姓生活中经常发生的问题，有的可能看起来是鸡毛蒜皮的事情，但对老百姓来说就是大事。现在十个月的时间，已经50万件了。”崔均一边指着电脑上的数据，一边对记者说。2013年9月，四川整合和协调了各部门资源和功能，建立了资源共享的综合性信息平台。

打过客服电话的人应该知道，遇到问题打客服电话，即便不能马上解决，也能知道该如何解决。相比客服，四川网格员的工作则更复杂。“你好，门前的公厕门坏了，味太大”，“这儿有个吸毒的人拿着刀在街上呢，好危险……”居民有事情打电话找到网格员，网格员根据事件内容转给相关单位，承接单位在收到交办事件后30分钟内要回复并进行安排，办理过程中对办理情况应跟踪督办。

交办事件完不成怎么办？记者看到，所有事件都必须限时办理，不能按时办结的单位要提前2天申请延期办理。对快到期却还没办结的，系统亮黄灯。如最终完不成则亮红牌，红牌一亮将自动扣被交办单位的绩效分。凡事件办理亮红牌的，将由组织、纪检部门约谈主要领导，对直接责任人诫勉谈话。对事件办理不力，引发群体性事件或安全生产事故的单位和个人，追究相关责任。涉及暴力事件，要直接上报监管中心或直接用手机终端拨打电话报警。

“西昌一个年轻的女网格员，去某出租房登记相关信息时，发现此人拿不出身份证，网格员就拿手机终端在录入信息时给他照了张相，照片上传后公安局一看，正是在追逃的嫌犯，便马上把人抓了。”通过网格员在网格中所采集的人、地、物、事等基础性数据在一个信息大平台上，资源可以整合，信息可以共享，工作可以联动。崔均称，公安等部门可以进入系统查询数据，只要各个行政部门需要，都可以提供。

隐私信息如何保证不泄露？对此，崔均表示当然要按一定的保密规定，比如，特殊人群只提供给公安，特定疾病信息只向卫生部门开放。

“认得了人，进得了门，说得上话，做得成事。”是四川省网格管理员的座右铭。相比其他地区，主动上门求服务，在服务中获取信息是四川网格化服务管理工作最大的亮点。

专家: 法治要求以人为本 更好满足民众公共服务需求

针对基层治理情况，参与此次调研的中国社会科学院法学研究所副研究员栗燕杰认为，法治不仅要求公权力规范运行，不侵犯民众合法权益，而且要求以人为本，更好满足民众的公共服务需求。随着网络的日渐普及，在线办事成为不少政府机关提升效能的重要措施。以上海黄浦区南京东路社区为代表的一些基层政府、自治组织的做法，正是印证了这一点。

已经实施多年的网格化管理，往往更多服务于基层社会治安的需要，孤军奋战而受到局限。以四川、湖南益阳为代表的新型网格化管理则立足全局，通过部门联动凸显服务功能，群众反映问题广泛搜集，发现问题确保解决，真正做到了群众利益无小事，正在从网格化管理向网格化服务、网格化治理迈进。

基层治理改进的一小步，对于当地民众、企业而言可谓是一大步。各地在基层治理方面改进的探索，有利于人民群众生产生活提供优质、高效、便利；也有利于倒逼政府职能转变，打造高效便民的服务政府。

然而，在提供管理和享受服务的同时，也应注意的是，在不同省市基层管理中，都会搜集到大量企业信息、个人信息，其中一些内容可能涉及到企业商业秘密和个人隐私，在搜集、处理、加工、部门共享中存在着泄露或滥用的风险。对此，既要加强数据安全管理避免发生泄漏，可借鉴域外个人数据保护的比例原则适用，也应注意共享的部门范围和权限，以充分保护当事人的信息安全。

网格员作为网格化管理的直接执行者，其观念与素质关系到网格化管理实施的实效。一方面，在选拨网格员时应注意设置适当的门槛，并将不合格的网格员及时清理出去；另一方面，对网格员的培训、教育也不能放松，打造一支真心为民、素质过硬的网格员队伍。