为建设富裕和谐秀美江西不懈努力 ——江西省水利厅厅长孙晓山解读《江西省农田水利条例》

（本文发表于中国水利报2014年9月16日3版）
      本报记者  张隽

      2014年7月25日，江西省人大常委会审议通过了《江西省农田水利条例》（以下简称《条例》），并将于2014年10月1日起施行。这是继黑龙江、湖南之后，在全国范围内出台的第三个农田水利管理方面的地方性法规，填补了江西农田水利立法的空白。就此，江西省水利厅厅长孙晓山日前回答了本报记者关于《条例》的提问。

      记者：请问《条例》颁布的重要意义？
      孙晓山：江西是农业大省，也是水利大省，农田水利设施量多面广，农田水利对江西经济特别是农业发展意义重大。《条例》是破解江西水利改革发展难题的法治之选、法治之举。
      《条例》的颁布，在立法层面，明确了农田水利在保障粮食安全和促进农业增产、农民增收、农村发展中的重要基础地位，明确了政府主导、部门协作、农民参与、社会支持的方针以及因地制宜、统筹规划、建管并重、注重实效的原则，通过加大财政投入、引导村民投工投劳、吸引社会资金等方式，建立健全农田水利工作协调机制，建立多主体、多渠道投资的农田水利建设投入稳定增长机制，健全基层农田水利服务体系等多种途径，切实提高基层农田水利服务能力，为农田水利建设提供强有力的法制保障。这既是加强农田水利建设的需要，也是依法管理农田水利的需要，更是农田水利事业科学发展的需要。《条例》的制定颁布，不仅全面寻求多年来制约全省农田水利工作发展现实问题的解决途径，也把国家关于农田水利的方针政策和我省实践中行之有效的做法以法规的形式固定下来，理顺政府与农户、政府与市场两方面关系，必将有助于破解全省水利改革发展攻艰难题，推进依法行政、依法治水，使水利发展更加充满活力、富有效率，让水利改革发展成果惠及全省人民。

      记者：《条例》在内容的制定方面，有何创新？
      孙晓山：《条例》共有31条，将全面规范农田水利规划、建设、管理、保护及相关活动，在立法理念、立法模块、立法制度等三方面均有创新。
      在立法理念上，让政府与市场这“两只手”相得益彰。在《条例》制定过程中，我们考虑：一是要坚持市场机制与政府作用相补充，在坚持水利公益性特点的基础上，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高资源配置的效率和公平性；二是要更好地发挥政府作用，优化水利社会管理，加强水利公共服务，强化水利市场监管，弥补市场失灵，让“两只手”相得益彰。
      基于此，《条例》一是在政府和农户的关系处理方面，坚持既充分发挥政府的主导作用，又鼓励引导农民群众积极参与，同时注意减轻农民负担，保障其合法权益，明确规定了农田水利实行政府主导，农民、基层组织和社会力量参与，规定了对农民和基层组织的鼓励引导措施和权益保护，并在规划征求意见、管理主体确定、投入机制等制度中规定了权益保护的具体要求。二是在政府和市场的关系处理方面，《条例》从基本原则、政府责任、管理体制以及规划、建设、管理、保护、扶持等多方面规定了政府的职责。同时，为发挥市场潜力，《条例》还规定了建立健全基层水利服务体系、民间资本参与农田水利扶持政策等内容。
      在立法模块上，《条例》与之前的《江西省水利工程条例》相得益彰。2009年7月，江西省人大常委会审议通过《江西省水利工程条例》，对水利工程的建设、管理和保护作出规范。该条例所指的水利工程，包括圩堤、水库、大坝、水闸、泵站、灌区渠道、水电站等在江河、湖泊和地下水水源开发、利用、控制、调配和保护水资源的各类工程及其配套措施，并在内容上偏重于对大中型水利工程的规范管理。然而，农田水利工程与一般意义的水利工程概念有没有区别？就农田水利建设管理制定单独的地方性法规，会不会与《江西省水利工程条例》存在重复交叉，造成立法资源的浪费？
      为此，有关各方就草案的修改达成了三点共识：一是充分考虑农田水利是个系统工程，田间灌溉、排水工程及相关措施不可能独立存在、自成体系的因素，将大中型农田水利工程纳入适用范围；二是《江西省水利工程条例》对农田水利工程的建设、管理和保护已有明确规定的，不再重复规定；三是对照国务院农田水利行政法规项目的初稿，结合我省实际修改完善相关内容，重点补充、完善农田水利规划和用水管理方面的规定。据此，《条例》将适用范围确定为大中小型农田水利工程，并明确规定：“本条例所称农田水利，是指为防治农田旱、涝、渍等灾害，改善农业生产条件，采取的灌溉、排水等工程措施和其他相关措施的总称。《江西省水利工程条例》对农田水利工程的建设、管理和保护已有规定的，适用其规定。”
      在立法制度上，贯穿新时期治水兴水战略思想。江西是水利大省，也是水灾害频繁发生的省份，保障水安全意义重大，任务艰巨。如何找准关系水安全的问题和薄弱环节，创新工作思路方法，为江西绿色崛起提供有力的水安全保障？
      一是坚持节水优先。根据水法“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”的规定，《条例》规定：“农田灌溉用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。县级以上人民政府水行政主管部门应当按照江河流域水量分配方案或者取用水总量控制指标，严格控制本行政区域的农田灌溉用水总量；会同农业等有关部门制订本行政区域农作物灌溉定额，报本级人民政府公布。”同时，为发挥经济杠杆调节作用，《条例》将农田水利工程用水纳入收费管理，以促进节水灌溉快速发展。
      二是统筹规划先行。《条例》明确规定：农田水利规划是开展农田水利活动的依据，应当严格执行。县级以上人民政府应当组织发展改革、财政、水利、农业、国土资源、农业综合开发、扶贫和移民等部门，按照农田水利规划，统筹安排农业综合开发、扶贫开发、以工代赈、商品粮基地建设、土地整理等项目中的农田水利建设，提高资金使用效率，因地制宜地集中连片推进农田水利建设。为提高规划编制的科学性，《条例》要求，编制省级农田水利规划，应当采取座谈会、论证会、听证会等多种方式征求有关方面的意见。编制设区的市、县级农田水利规划，应当征求乡镇人民政府和村民委员会、村民小组、农民专业合作社、农民用水合作组织、基层水利工程管理机构等组织，以及村民代表、有关专家的意见。对未按照规定编制农田水利规划或者违反农田水利规划审批农田水利工程建设项目的，《条例》还设定了相关的处罚规定。
      三是保障农田灌溉用水。为了加强用水管理，明确各级政府的责任，《条例》规定：“县级以上人民政府应当组织制定本行政区域农田灌溉供水应急预案，采取措施提供应急用水。农田水利工程管理主体应当根据本行政区域农田灌溉供水应急预案制定具体工作方案。”“以灌溉功能为主的水源工程，在农田灌溉期，应当优先保证灌溉用水。”
      四是完善基层水利服务体系建设。《条例》突出完善了基层水利服务体系建设，并明确其职能定位，规定：“乡镇水利服务机构应当按照上级水行政主管部门和乡镇人民政府的要求，承担农田水利管理和服务的具体工作。村民委员会、村民小组应当动员和组织村民开展农田水利工程建设和管护。农民用水合作组织应当按照章程的规定，负责对农田水利工程实施日常管理。”《条例》同时要求，县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全乡镇水利服务机构和基层水利专业化服务队伍，并定期对其工作人员开展业务培训，提高工作人员的专业技术水平和服务能力。乡镇水利服务机构应当承担辖区内农田水利科技推广工作，为农田水利工程的建设、管理、维修、养护提供技术服务，指导农民用水合作组织、基层水利专业化服务队伍、基层水利工程管理机构等组织和个人开展农田水利的相关活动。基层水利专业化服务队伍应当提供节水灌溉、抗旱排涝、设备维修、技术推广等方面的服务，提高农田水利设施的使用效率。

      记者：《条例》正式施行后，应如何贯彻，落到实处？
      孙晓山：一是把学习宣传《条例》作为当前的一项重要任务。全省各级水行政主管部门要把学习宣传《条例》作为当前的一件大事来抓，抓好水利系统的学习培训，通过举办专题讲座、培训班等形式，使广大水利系统干部职工特别是基层农田水利工作人员，全面领会和准确把握《条例》的精神实质，熟练掌握和运用法律条款，切实提高依法行政的能力和水平。要注重新闻媒体的作用，广泛宣传《条例》的重要意义、主要内容、法律责任等，让全社会深入了解《条例》、严格执行《条例》，并引导全社会积极支持、参与农田水利建设，努力营造共同推进农田水利建设的良好氛围。
    二是依法行政，依法治水，切实加强《条例》的贯彻执行。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。各级水行政主管部门要严格按照法律规定和法定程序办事，主动接受社会监督，全面推进依法行政、依法决策、依法管理，扎实推进农田水利行政执法能力建设。要严格落实责任主体，切实提高农田水利规划的执行力，加大监督检查力度，做到有法必依，执法必严，违法必究。同时，要充分发挥好群众监督、舆论监督作用，推动《条例》的全面落实，为农田水利建设管理提供良好外部环境。
      三是进一步健全与《条例》配套的各项制度，抓好部门协调。全面开展配套规范性文件的制定工作，对《条例》规定的一些新内容、新方法，认真制定相应措施和制度。在《条例》执行过程中，要注意总结经验，认真研究新问题、新情况，使《条例》在农田水利实践中不断丰富、完善。要抓好部门协调，在农田水利规划、项目资金统筹、建立健全农田水利信息共建共享机制等方面，充分做好沟通协调，加强部门协作，充分发挥整体推动力。