厉以宁谈“土地确权”：农村改革最重要环节
原标题：谈谈产权改革的若干问题
学者·语萃
加快发展社会主义市场经济，我们仍然需要推进产权改革。因为不妥善解决农民的产权问题，不继续解决剩下的国有企业的产权改革问题，我们的市场经济就很难发展成为有效的市场经济。
国有资本体制改革分两个层次：高层次的是国有资本配置体制的改革，低层次的是国有企业管理体制的改革。
今后，国有企业应一律按法人治理结构来管，因为它们已经是股份制企业了，有些已经是上市公司了，是独立的市场主体。
关于民营企业改革问题，我提出不用“体制改革”这几个字。因为用“体制改革”会引起误解：民营企业会误以为是要国有化！我提出用“体制转型”。所谓体制转型，是指民营企业的产权必须清晰，必须界定。
国有企业与民营企业既不是“国进民退”，也不是“国退民进”。它们的目标是双赢，当然，双赢的目标现在还做不到。因为它们还不完全是独立的市场主体，所以今后要有国有企业体制改革，要有民营企业体制转型。
关于收入分配体制改革，我的一个基本思想是：初次分配是重点。这跟现在一些人的看法不同。有的人认为，二次分配更重要，二次分配便于抑富济贫。也有的人认为，初次分配、二次分配同样重要，应两者并重。我的观点很明确，初次分配更重要。
福利刚性非常重要。中国一定要量力而行，循序渐进，不要去攀比。
当前我国推进新型城镇化，重点要考虑符合中国国情的城镇化。基于中国的国情，我们的新型城镇化应该是：老城区+新城区+新社区。
近年来，我对产权改革问题比较关注，这里结合十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)的有关精神，谈谈有关产权改革的几个问题。
1.关于产权：没有产权界定，就谈不上市场经济
决定精神
★“完善产权保护制度。产权是所有制的核心”。
★“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。
贯彻落实《决定》的精神，一个很重要的实践问题就是产权界定问题。因为没有产权界定，就不能形成真正的市场主体，就谈不上市场经济。
关于产权改革和非均衡经济中的市场主体，我在上世纪80年代末写作、90年代初出版的《非均衡的中国经济》一书中有所论述。其实，非均衡是一个普遍现象。非均衡可以分为两类：一类是资本主义国家出现的非均衡，主要是市场不完善和存在着垄断等情况而形成的；另一类是中国这样的非均衡，即除了市场不完善以外，还缺乏市场主体。为什么会缺乏市场主体呢？因为产权不明晰，产权没有界定；没有产权界定，当然就不会有真正的市场主体。所以我当时提出的主要观点是股份制改革。我认为，股份制是明确产权最有效的办法，因为只有产权明确了，市场主体才能形成，这样才能走上市场经济的道路。
中国的产权改革到现在为止尚未完成。为什么呢？虽然国有企业进行的产权改革相当有成就，但是还不彻底，还要继续努力。另外，从全国范围看，广大农民的产权至今没有明确界定。这么多农民，他们作为种植者、农产品的销售者，照理说都应该是市场主体，但因为产权没有界定，农民实际上并没有产权，从而没有财产性收入，所以到现在为止仍算不上是真正的市场主体。
加快发展社会主义市场经济，我们仍然需要推进产权改革。因为不妥善解决农民的产权问题，不继续解决剩下的国有企业的产权改革问题，我们的市场经济就很难发展成为有效的市场经济。所以，《决定》指出：“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。”这是完善社会主义市场经济体制的必然要求。
2.关于土地确权：农村改革最重要的环节
决定精神
★“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。
★“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。
《决定》中的这些规定，对于推进农村改革、进一步解决“三农”问题具有重要意义。当前，农村改革从哪里启动？最重要的环节在哪里？我认为，就是土地确权。去年党的十八大结束后不久，我带领政协经济委员会的调研组到浙江的杭州、嘉兴、湖州三个市下面的县做了土地确权的调研。令我们全组调研人员非常吃惊的是，一走进村子，就看到满地都是炸完的鞭炮纸屑，当时农村里那种热烈的庆祝情景就跟当年土改完成时一样。我们经过调查、座谈，听取市政府的汇报，感觉土地确权的确是一场受农民欢迎的大变革。
第一，农民心里踏实了。对于土地确权，农民说：“我们不怕别人随意侵占土地了，他不敢！承包地的经营权、宅基地的使用权、宅基地上房屋的房产权都已经明确了，他能够随便圈我的地吗？能够不经过我们同意就把房子拆了吗？他不敢！”土地流转，也使农民心里踏实了。要知道，农村土地流转到现在为止还很少。因为以前如果农民用土地入股，他们会怕入股以后土地就归别人了。现在不一样了，土地确权以后入股，农民的股权有了保证。土地出租以后产权不变，所以农民放心了，踏实了。
第二，城市人均收入与农村人均收入之间的差距缩小了。例如，嘉兴市的汇报明确地讲：在土地确权以前，城市人均收入与农村人均收入之比是3.1：1，土地确权以后调查的结果是1.9：1。为什么会缩小那么多呢？我们在农村开座谈会时，听到有的农民说：“土地确权了，我放心了。一方面，我扩大了种植业、扩大了养殖业。另一方面，我宅基地的旧房子拆掉了，盖成几层楼的新房。”我们调研时去的那个村子，都盖了四层楼。我当时问了一位农民：“你住得了吗？”那位农民回答：“家里人少，我只住一层就够了。第一层出租，租给别人开店，开作坊，另外两层，价钱不一样，他愿意租哪一层就租哪一层。这样，我就有房租收入了。另外，土地确权以后我不怕了，土地流转以后我可以到外面去打工。”所有这些都表明，城乡收入差距在缩小。
第三，还有一个意想不到的好处就是耕地面积增加了。这是因为：土地确权之前，要重新丈量，丈量以后发现耕地面积增加了20%。怎么会增加20%呢？主要有如下原因：一是当初承包制开始的时候，土地质量差别大，所以在承包制开始时，好地一亩算一亩，坏地两亩折算为一亩。经过30年的承包和农民精耕细作后，土地质量差距不大了，所以这次土地确权前重新丈量时，都是一亩算一亩，这样土地就多了。二是过去土地都分成小块的，有田埂，用牛耕作。重新丈量土地时，田埂扣除不算耕地，田埂两边挡住太阳的地方也不算耕地。现在，田埂都拆掉了，农民用拖拉机了，于是耕地也就多了。三是当初农民要交农业税，所以村里对于耕地基本上都是少报。比如，一亩三分地报一亩，家家如此。现在不同了，不用交农业税了。而且，土地刚丈量完毕，大家都实报，没人少报，因为少报吃亏。少报土地，土地入股后股份少，土地出租面积少了。所以，大家都实报。这样，重新丈量后，耕地增加了20%。农民都很开心。
土地确权将来对农业大有希望。今年中央一号文件提出，要推行家庭农场制。这次三中全会《决定》也明确提出：“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”这也将会给农村带来一些大变化。现在，世界上只有西欧、美国、加拿大有真正意义上的家庭农场制，我们中国还没有。将来中国要推行家庭农场制，要提高家庭农场主的技术水平和劳动生产率，还要懂经营，要采用规模经济的做法。
3.关于国有企业：行政干预太多
决定精神
★“改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。
★“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”。
这些规定对于我国今后的国有资本体制改革将产生重要影响。一般说来，国有资本体制改革分两个层次：高层次的是国有资本配置体制的改革，低层次的是国有企业管理体制的改革。《决定》指出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”。因此，不妨可以这样改革：国资委下面设立若干个专业的或综合的国家投资基金公司，负责国有股权的增加和减少：哪个部门是短缺的，哪个是新兴产业，要增加投资；哪个是产能过剩的，哪个是效益不好的，把国有资本撤走。这样，资源配置的效率就能提高了。
三中全会《决定》提出：“使市场在资源配置中起决定性作用”，这突出强调了市场在资源配置中的地位和作用。为什么强调资源配置呢？经济学中原来所讲的效率是生产效率。生产效率多年以来一直是一个传统的概念，着重点是生产单位的投入和产出之间的关系。一定的投入下，产出增加了，表明效率提高了；一定产出下，投入减少了，效率也提高了。这就叫生产效率。20世纪30年代以后，经济学中开始出现了资源配置效率。资源配置效率是另外一个意义。假定投入既定，用A方式组合生产要素，配置资源，可以产生N效率；用B方式组合生产要素，配置资源，可以产生N+1效率。这就表明资源配置效率提高了。所以，一定要重视资源配置。
资源配置效率与生产效率的意义不同，对宏观经济来说可以更有效。资源配置效率会带来两个观念变化。一个观念变化是：过去经济工作中，管融资的企业职员，从事人事组织工作的职员，从事宣传工作的职员和做行政管理的职员，都被看成是非生产人员。他们不在生产第一线，生产效率跟他们没有关系。资源配置效率提出后，情况就变了——管融资的人，使资源得到更好的配置；管人事组织工作的人，把人力资源配置到最佳位置；做宣传工作的人，调动了每个工作者的积极性；做行政管理的人，把物质资源跟人力资源更好地结合在一起，可以使效率提高。这样一来就不能认为，从事这些工作的人员与效率提高是无关的。另一个观念变化是：对资本市场、产权交易市场的看法改变了，它们都是提高资源配置效率的最佳场所。因此，要发展资本市场、产权交易市场，这是有利于资源合理配置的。
当前，国有企业的产权改革还没有完成，对国有企业行政干预太多。《决定》指出：“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”。今后，国有企业应一律按法人治理结构来管，因为它们已经是股份制企业了，有些已经是上市公司了，是独立的市场主体。
4.关于民营企业：产权必须清晰，必须界定
决定精神
★“国有资本投资项目允许非国有资本参股”。
★“建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用”。
关于民营企业改革问题，我提出不用“体制改革”这几个字。因为用“体制改革”会引起误解：民营企业会误以为是要国有化！我提出用“体制转型”。所谓体制转型，是指民营企业的产权必须清晰，必须界定。
据调查，有些民营企业的产权也是糊里糊涂的。比方说，有些民营企业为什么现在会出问题？一个重要原因是当初成立的时候就没有很好地界定产权。因为当时有当时的情况，当时有当时的惯例，这就造成产权一开始就不清晰的状况。民营企业原来可能是家长制，因为家长是个能人，他有凝聚力，有经验等等。后来，这些民营企业规模大了，到了第二代，是不是一定要实行家长制管理呢？根据我们在广东、浙江的调查发现，民营企业第二代很多是留学回来的。他们在国外学习，但其中有些人不一定是管理人才，而是某一行业的专家，所以谁来接班就是个问题。民营企业中的家族企业，其接班无非是两种选择：一是选贤，谁能干挑谁，不一定是家庭成员，可以到社会上去选聘；一是选亲，挑选跟自己的关系最密切的，如长子或者最信得过的儿子等等。但这是不适应发展潮流的。今后，民营企业也要走完善法人治理结构的道路，企业规模扩大以后一定要走这样的道路，即采取职业经理人制度，可以从外面聘经理人，可以从家庭内、家族内聘经理人。经理人重在能干，能把企业搞好，民营企业也能持续发展下去。
《决定》指出：“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。”这涉及对国有企业与民营企业关系的认识。我认为，国有企业与民营企业既不是“国进民退”，也不是“国退民进”。它们的目标是双赢，当然，双赢的目标现在还做不到。因为它们还不完全是独立的市场主体，所以今后要有国有企业体制改革，要有民营企业体制转型。民营企业如果不进行体制转型，也谈不到今后的大发展。这就是当前中国的情况。
5.关于收入分配：初次分配更重要
决定精神
★“形成合理有序的收入分配格局”。
★“着重保护劳动所得，努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。
关于收入分配体制改革，我的一个基本思想是：初次分配是重点。这跟现在一些人的看法不同。有的人认为，二次分配更重要，二次分配便于抑富济贫。也有的人认为，初次分配、二次分配同样重要，应两者并重。我的观点很明确，初次分配更重要。这里，我举几个例子说明。
第一个例子，农民必须有产权，农民没有产权是初次分配不到位的表现。关于这一点，前面已经提到。
第二个例子，劳动力市场的情况。劳动力市场有供求双方，供给方多数是农民工和城市中的中下层，这些人都是单个进入市场的，他们是弱势一方。求方是大企业、大事业单位，它们是强势一方。供求双方力量对比不对称、不平等。大企业力量强，工资给多少，由需求方说了算，弱势群体没有发言权。这种情况不改变行吗？在国外的经济发达国家是怎么解决的？他们靠工会的力量。工会维护低收入者，工资过低或者欠工资不发，工会替供方说话，工会是一个强势群体，它介入供求，双方的力量对比就变化了。农民工干了这么多年，他们也是工人，但因为他们是农村户口，工会管不着。所以，这种情况要改变。
第三个例子，农产品销售市场。出售农产品的，主要是单个农户、牧户，他们的力量是弱的，即使收购方在他们家门口把农产品收购了，供方还是弱势。而收购商、大超市，或者食品加工企业等收购方，它们是强势单位。他说不要你的产品，就不要你的产品，你到哪里去卖？你自己去卖，成本更高。所以，这种情况要改。在发达国家，农民组成了农业合作社，农业合作社有联社。我到荷兰、丹麦都考察过，在新西兰也考察过，他们的农业合作社联社的力量很大，自己有车队、船队、仓库、冷藏库、码头等等，农产品直销国外。在中国还不行，因为中国的农民合作社刚成立，都是以村、以乡为单位的小规模经营。联社现在还没有开始组建。
第四个例子，教育制度的改革。教育制度关系到初次进入市场的就业者的工资待遇情况。在中国，由于存在城乡二元结构或者城乡二元体制，往往出现这样一种情况：城市人均教育经费多，农村人均教育经费少。所以，农村义务教育校舍差、师资差、设备差，学生学习质量不高，农村的孩子读完初中以后不想升高中。他们说，升高中有什么用，反正考不上大学，考不上大学还不如现在就找工作，所以初中毕业就找工作。但是，农村孩子初中毕业找工作，能找到什么好工作？简单的、重复性的体力劳动者，这在西方发达国家叫做二元劳动市场，从事低等劳动工作。这种情况，慢慢就会在中国社会上形成社会阶层固化，或者叫职业世袭制。举个例子说，农民工的孩子还是农民工，孙子可能还是农民工，他没有其他技术，没有受过较好的教育，他不当农民工能当什么？这就影响到收入的初次分配了。
关于收入分配问题，我强调初次分配重要。产权问题重要，劳动市场上的双方力量要对等，农产品销售市场的供求双方力量也要对等，再加上教育改革，这些都是能说明中国的初次分配重要的问题。当然，二次分配也重要。在中国目前的二次分配中，最重要的是城乡社会保障一体化。社会保障一体化表明，我们可以有西方市场经济发达国家一样的福利制度。西方市场经济发达国家的情况是：初次分配不足，二次分配补，通过二次分配缩小这个差距。中国现在的情况是：初次分配有差距，二次分配扩大了差距，因为城乡社会保障不一样，城市职工看病有公费医疗或医疗保险，农民工看病能够办合作医疗的也要交一部分钱，有些连合作医疗都没办。这种情况要改。
6.关于福利刚性：要量力而行，循序渐进
决定精神
★“建立更加公平可持续的社会保障制度”。
★“加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”。
关于社会保障问题，我这里重点谈谈福利刚性。社会保障扩大了社会的福利，这是多年以来西方发达国家社会发展趋势所在。但福利多了，也就产生了福利刚性。福利刚性是指：福利可以增加，但不能减少，本来没有某项福利，也就算了；一旦有了，就不能取消，否则很小的问题都可能会变成大问题。在此方面，我举两个例子。
第一个例子是：二战时期，英国是个孤岛，被德国侵略者封锁了，食品很难运进去，食品供应不足，所以政府采取了配给制，连首相丘吉尔也跟大家一样，领一份配额。当时，英国人普遍感到，中学生正是长身体的时候，但吃不饱，营养不良情况严重。所以战争结束后，英国通过了一项福利措施，给在校的中学生上午上课期间提供一杯免费牛奶。这在英国整个福利政策里是很小的一项。到了1967年，已是二战结束20多年以后，英国的食品状况改善了，但是这个政策还在实行。于是有的官员说，这项措施可以取消。结果造成了全社会的不满，游行、请愿、抗议，干嘛取消这项福利？难道现在我们不应重视青少年吗？其结果是迫使政府改组，有关的大臣辞职。
第二个例子是：我访问爱尔兰时，驻爱尔兰的中国大使馆工作人员告诉我，爱尔兰有一项福利，自来水免费，所以水资源浪费不少，国家财政也负担不了。爱尔兰现在财政很紧张，而且自来水本来就应该收费，但是自来水免费作为福利已经实行很久了，有了刚性。所以，自来水要交费的消息一出来，游行、示威、罢工就发生了。结果执政党考虑，再这样闹下去，下一届选举甚至这届选举的执政党都不能坐稳。怎么办？但话已说出去了，要取消也不可能，因为刚刚公布这个消息，只好找个台阶下。怎么下台阶呢？找到这样一个理由，即政府方面说：自来水收费，每家必须装水表，老百姓不愿意出钱，因为他们不想装自来水表，要政府装。政府为了给全国这么多户装水表，应当找到经费的来源，今年的预算不能列入这一项开支，等找到装水表的经费了，再开始这项改革吧。
由此可见，福利刚性非常重要。中国一定要量力而行，循序渐进，不要去攀比，说什么“国外有这种福利，我们为什么不能有？”“那个城市有，我们这里为什么不能有？”要知道，各地有各地的情况，要量力而行。另外，在实行福利制度的同时，创业精神不能下降。任何国家都要有创业精神、创造精神。没有这种精神，社会经济发展就会停下来，人们就会变成懒汉了，这样下去，社会就很难持续健康地发展下去。
7.关于新型城镇化：老城区+新城区+新社区
决定精神
★“坚持走中国特色新型城镇化道路”。
★“优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”。
《决定》关于这方面的精神，对于我国新型城镇化和城乡一体化建设具有重大指导意义。我认为，当前我国推进新型城镇化，重点要考虑符合中国国情的城镇化。中国存在着城乡二元结构(或者称城乡二元体制)，这是我们通过改革要破除的。也就是说，一定要消除城乡居民权利不平等的现状，消除户籍歧视，不能再保留城乡居民差别对待。所以说，城镇化最终是要实现城乡一体化。
中国的城镇化要立足于中国的国情。西方发达国家当初的城市化跟工业化是平行的，城市化的同时就是工业化，工业化的同时就是城市化。西方已经反映出来的“城市病”就是城市变成污染源，城市变成贫民窟。这样就产生了反城市化，即是指：有钱人从城里迁出进入郊区，而穷人继续涌入城里，城里失业增长、环境破坏等等。
中国的城镇化不能这么办。中国现在的城镇化率，国家统计局公布的是51%，这个数字并不等于说有城市户口的人有这么多，因为其中包括很多是在城市住了半年以上的农民工。如果把农民户籍减掉，中国的城镇化率可能不到40%。如果我们的城镇化率以后要达到西方发达国家那样，美国的城镇化率到90%以上，西欧的城镇化率在80%左右，也就是说我们也有80%左右是城里人，那么可以想象会是一种什么情况！现在我们的城市人口有6亿多人，如果将来再增加5亿多人，那么我们的城镇会变成什么样子啊？！土地够吗？淡水供应够吗？很显然，城里人的生活质量会大大下降。所以，中国的城镇化不能像西方发达国家那样做。
基于中国的国情，我们的新型城镇化应该是：老城区+新城区+新社区。老城区就是：要改造历史上形成的城区，把工业污染的企业迁走，要拆迁棚户区，要把商业、服务业搞好。房子拆迁以后盖新的，成为适合人居住的居民区。新城区要规划：在城市周围建工业园区、高新技术开发区、物流园区。新城区一个重要特点是要有居民，没有居民是不行的。另外，民营企业要进去，个体工商户要进去，一个城市没有民营企业、没有小微企业、没有个体工商户，就成为“鬼城”了。有了民营企业进去，才有人气，晚上路灯一直亮下去，两边的生意可以做到十一二点。新社区是中国的特色。现在，全国各地已有社会主义新农村，不少地区已经有些居民楼了。在这个基础上，可以再从以下几个方面来发展：一是园林化；二是循环经济化，绿色经济化；三是公共服务到位，建立各个公共设施；四是城乡社会保障走向一体化；五是从村镇管理变成社区自治。到那个时候，新社区就跟城镇一样了，它是未来的新城镇。如果那么多人都挤到老城区不行，涌入老城区加上新城区也不行，要大批分流到新社区，这就是“就地城镇化”。这是可行的。
(作者为北京大学光华管理学院名誉院长) (中新网江西新闻转载)