江苏宜兴多名前官员办驾校 民间资本至今难入场
宜兴市交通职校的大门挂着两块牌匾，一块是“宜兴市交通机动车驾驶培训学校有限公司”，另一块是“中国共产党宜兴市交通局委员会党校”。本报记者？李超/摄
2015年全市只有一个办驾校的“指标”？在江苏省宜兴市，当金峰意识到这一点时，数十万元投资已经砸进去了。
他知道，《道路交通安全法》2003年已经提出“机动车的驾驶培训实行社会化”，按理说，办驾校早就不需政府给指标。但他又不知道，12年后的今天，如果“驾校社会化”在一些地方完全照着做了，可能反而会被认为是一种改革。
最让他难以接受的是，迟来的民间资本入场艰难，已有驾校却不乏官方色彩——宜兴目前的9家驾校中，至少6家的法定代表人、股东或实际控制人，如今或曾经为国有企业、事业单位、国家机关，甚至是交通系统的前任一把手。
站在驾校王国面前，金峰不知道那个允许他进入王国分享蛋糕的指标，什么时候能到来。
2015年全市只有一个驾校指标
金峰原本以为，自己赶上了简政放权的好时候。
2014年8月，江苏省人民政府办公厅发布《江苏省工商登记前置改后置审批事项目录(第一批)》。其中，“机动车驾驶员培训”由前置审批改为后置审批。
这意味着，以后的新办驾校，都可以先获得工商营业执照，再去交通部门办理许可证。此举被认为能激发市场活力，国务院2014年11月发布的“先照后证”的审批调整清单中，也把驾校列入其中。
一直想办驾校的金峰迅速租下数十亩土地，并且雇人做了土地平整。但当他拿着工商营业执照去交通部门办许可证时，却遭到了拒绝——宜兴2014年没有新增驾校的指标。
新增驾校需要“指标”，这种做法与2012年江苏省宜兴市出台的机动车驾驶人培训管理办法有关。办法规定，申请从事机动车驾驶人培训经营活动，必须符合本市机动车驾驶人培训行业发展规划。
“《道路交通安全法》已经说了，机动车的驾驶培训实行社会化。为什么还需要政府制定规划，限定某一年可以发展多少驾校？”金峰对此不理解。
宜兴市运输管理处有关负责人告诉中国青年报记者，这并不是对驾校数量的限制，而是一种引导，“现阶段不会盲目地发展”。
制定驾校发展规划并不是宜兴的专利，江苏省全境都是如此。这样的做法在全国其他省份也有，地方政府通常以避免行业恶性竞争、保证学员利益为由，限制某一年度或某几年度的新增驾校数量。
金峰所期待的指标，在不久后到来。2015年3月，宜兴市运输管理处发布《宜兴市新办驾校市场准入招标公告》，决定在宜兴市下辖的3个乡镇区域范围内新办驾校。不过，数量只有一所。
宜兴市运输管理处周姓副主任介绍，这也是宜兴市第一次通过招投标的形式新增驾校，目前共有4家公司竞标。
中国青年报记者掌握的一份《宜兴市驾培行业情况及驾校投资风险告知书》显示，目前宜兴市共有驾校9所，各种车型的教练车共550多辆，各类教练人员近千名，年培训能力近4万人。
宜兴市运输管理处在《告知书》中提出，由于驾培行业市场波动性较大，全市驾校服务承载能力尚有剩余，加之今后驾培行业的政策和教练车投放方式等变化，给新办驾校投资带来了许多不确定因素，投资建设驾校存在较大的风险。
金峰在这份告知书上签了字。
交通局原局长隐瞒身份办驾校
在驾校向民间资本开放大门之初，宜兴对驾校本没有数量限制。那时，宜兴市交通局多名公职人员跑马圈地，斩获了民间驾校市场的第一桶金。
2003年，《道路交通安全法》实施，“机动车的驾驶培训实行社会化”的条文在宜兴引起不小关注。次年8月，宜兴市首家民营驾校“神州机动车驾驶培训有限公司”(以下简称“神州驾校”)成立了。
工商资料显示，神州驾校设立时的注册资本300万元，法定代表人为当年58岁的顾柏生，顾出资105万元。在“公司法定代表人履历表”中，顾柏生1964年起在部队服役14年，1978年至2004年的状态为“无业”。
中国青年报记者调查发现，“无业”并不是事实，顾柏生的真实身份为宜兴市交通局原局长。
顾柏生接受中国青年报记者采访时承认了这一点。顾柏生说，2000年，他不再担任局长，“退二线”在家，“不要上班，也没事干”。办驾校的次年，2005年，顾柏生才正式退休。
根据有关党纪规定，公职人员不允许经商，而作为交通系统的前任一把手，在退休前办驾校更难免令人联想。
这家驾校里的交通系统前任官员不止顾柏生一个。工商资料显示，“公司股东(发起人)名录”共4人，包括宜兴市交通局一名原党委副书记、一名车管所原副所长，各出资60万元。顾柏生介绍，前者当年正好退休，后者也处于“退二线”的状态。
顾柏生说，2004年，听说国家放宽了办驾校的政策，驾校有条件就可以办，他打了一个报告，无锡市批准了，“我们的宗旨是退下来的老同志找个地方做点事。”
这几位交通系统前任官员，2012年集体退出了驾校的股东名单，顾柏生也不再担任法定代表人。此前，该驾校在2006年还减少了100万元的注册资本。顾柏生解释，退出的原因是大家都感觉自己不是搞经营的料。
与交通局原官员有关联的民间驾校，还有比神州驾校晚成立一年的宜兴市阳羡机动车驾驶培训有限公司(以下简称“阳羡驾校”)。在当年的公司股东(发起人)名录中，阳羡驾校共3名股东，其中名叫“黄一明”的55岁股东出资90万元。宜兴市交通局人士透露，黄一明为宜兴市交通局下属的港务管理处原主任。
黄一明向中国青年报记者解释，港务管理处在2002年改制，他退了二线，并被分到其他公司。直到今天，他依然在阳羡驾校持有股份。
驾校门口悬挂交通局党校牌匾
让金峰感到“驾校王国”城墙坚硬的，不只是原交通系统官员参与办民间驾校，甚至，与交通事业关系密切的国家机关、国有企业也出现了。
交通系统色彩最浓厚的，应属“宜兴市交通机动车驾驶培训学校有限公司”(以下简称“交通驾校”)。1984年，宜兴市设立了交通职业技术学校。该校2004年改制时，驾驶培训业务被分离出来，成立了交通驾校。
中国青年报记者在现场看到，宜兴市交通职校距该市运输管理处大约500米，驾校大门前挂着两块牌匾，一块是“宜兴市交通机动车驾驶培训学校有限公司”，另一块，印着红色的“中国共产党宜兴市交通局委员会党校”大字。
宜兴市交通局官方网站还显示，该局有一名副局长“分管交通职校”。
在最新的工商资料中，宜兴市交通职校是该驾校的一个股东，另一个股东是宜兴市交通产业投资管理有限公司，而后者由宜兴市资产经营公司控股。宜兴市财政局则是宜兴市资产经营公司的股东。
除了交通职校，另一所与交通事业关系密切的，是“宜兴市交运机动车驾驶员培训有限公司”(以下简称“交运驾校”)。该公司的股东为宜兴市公路客运有限公司。
中国青年报记者注意到，与交通驾校一样，宜兴市财政局同样通过宜兴市资产经营公司、宜兴市交通产业投资管理有限公司在交运驾校持有49%的股份。
另外51%的股份则属于无锡客运有限公司(宜兴属于无锡市所辖——记者注)。该公司的股东，其中之一是无锡市人民政府控股的无锡交通产业集团；另一个股东是无锡广电产业投资有限公司，它由无锡广播电视集团控股。
记者近日以报名者身份前往上述两所学校，工作人员对两所学校的交通系统背景并不否认。不过，在湖北等省份，政府已明文规定驾校中不得出现交通等字样。
根据《道路交通安全法》，由交通主管部门对驾驶培训学校、驾驶培训班实行资格管理。同时，任何国家机关以及驾驶培训和考试主管部门不得举办或者参与举办驾驶培训学校、驾驶培训班。
对此，宜兴市运输管理处周姓副主任认为，交通驾校、交运驾校都属于股份制，并没有违反国家规定。
宜兴市另外两所有官方背景的驾校已经在多年前改制。其中一所“宜兴市机动车驾驶学校”原系宜兴市公安局交警大队创办。
也就是说，在宜兴目前的9家驾校中，至少6家的法定代表人、股东或实际控制人，如今或曾经为国有企业、事业单位、国家机关或其公职人员。
驾校毛利率可达60%
中国青年报记者采访多名业内人士发现，驾校的毛利率有时或可达60%，这显然是驾校市场被看中的原因。
刘德是宜兴某驾校的教练，在他所在的驾校，给每个学员34个学时核定的油费是95升，核定价格是约600元油费。3年前的核定用油量是90升。
刘德说，按照规定，使用超过95升就要他们自己来掏钱包，如果用不完，这部分钱就归教练所有。
刘德算了一笔账，按照34学时计算，17学时为场内训练，17学时为道路训练。按照市场上目前92号汽油价格每升6.25元计算，场内训练每小时使用油耗大约6升，每小时耗油37.5元。道路训练每小时油耗10升，每小时耗油约62.5元。以此计算，34学时总计1700元，这笔钱被算在学费中。
但实际上，95升油耗只要600元。“如果按照600元油耗计算，路训和场训的时间约是12学时，远不到34学时。”
刘德说，学员支付的学费是按照34学时计算的学费，里面包括这个学时付出的油费。事实上，驾校并没有按照这个学时数分配给教练。
但是，国家有严格的法律规定，学员34学时是必须强制执行的，驾校如何通过交通管理部门的检查呢？
刘德所在的驾校需要每个学员在学车开始和结束打指纹，以此计算学车时间。但在现实中，他们也有办法规避。比如，可以使用假指纹，让学员在橡皮泥上按上指纹，然后用橡皮胶在橡皮泥上凝固，就可以做出一个假指纹，“要是学员不能来，也能拿这个模型来代替。”
5月6日，在宜兴市驾照考试中心，一名教练为了招学员，直言不讳地说：“只要来我这里，你就不用担心，我有办法让你不用刷指纹”。
这名教练说，他们目前使用实名卡，这个卡保存在教练手里，他会定时帮助学员“刷时间”，以此达到政策规定的34学时。“满足这个条件，才能参加考试，但你不一定真正学那么长时间。”
驾校在油耗上的“偷工减料”只是驾校利润的一个方面。
刘德介绍，目前，宜兴市所有驾校统一学费是C1照4845元，每辆教练车每年能培养72人左右(因学员排队，基本都是满员参加考试)，每辆车每年收入34.9万元。
一名熟悉当地驾校市场的人士还算了一笔账，教练的基本工资是每月1500元，每一个学员合格会有200元奖励，如果招到一个学员会有100到400元提成。扣除员工工资、社保、油耗、税金、车辆折旧、管理费等，每辆车每年净收入约21万，摊到每个学员的成本费大约是2900元，利润约在60%。
此前曾有媒体报道，A股出现多家从事驾培行业的上市公司或拟上市驾校，其毛利率均超过50%。北京东方时尚驾驶学校披露的招股说明书显示，2013年营业收入达9.62亿元，毛利率为63%；安徽的上市公司亚夏汽车，2013年驾培业务毛利率为51%。
被瓜分的蛋糕与被提高的准入门槛
一个可以预见的事实是，在“先照后证”的简政放权改革之后，办驾校的申报者数量将迎来新的高潮。
当地业内人士告诉中国青年报记者，2010年前后，办驾校的热潮已经出现过了一次，2010年至2012年共新增3家驾校。而前一次新设立驾校还发生在2005年。
新增的驾校显然瓜分了已有驾校的蛋糕。记者注意到，工商年检报告显示，2010年之后，宜兴某两家驾校的全年净利润均出现下降。
一家驾校2009年的全年净利润为80.33万元，2010年升至145万元。但在2011年，这个数字陡降至23.7万元，直到2012年才回升为99万元。
另一家驾校的全年净利润“断崖”同样出现在2011年。该驾校2010年的全年利润经过前两年的10万元、31.16万元之后，直逼118.24万元。2011年，它直接下降为46.77万元。
“后来办的学校多了，多了以后政府就要规划，因为用不了那么多学校。”顾柏生回忆。
在宜兴市运输管理处今年组织的新增驾校招投标中，门槛明显高于《道路运输条例》的要求。这也是江苏省以及其他多个省份的普遍做法。
在《道路运输条例》中，对申请从事机动车驾驶员培训的条件只有三条：有健全的培训机构和管理制度；有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。
《2015年宜兴市新办驾校市场准入招投标须知》则规定，招标人应该承诺，拟建驾校占地规模不小于40亩，场地建筑密度不得大于20%；拟建驾校应具有投资总额不少于700万元人民币的专用资金。
宜兴市运输管理处周姓副主任还表示，教练车总数应不少于30辆。
根据交通部2014年颁布的《机动车驾驶培训机构资格条件》，机动车驾驶员培训机构分为三级，其中最低一级为三级。
根据该条件，不提供大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车等车型驾驶培训服务的，三级驾校的教练场地总面积要求应大于1万平方米(合15亩)，教练车总数应不少于20辆。该条件没有投资额的限制。
“你如果是建设资金不具备，建了一半不建了，就跟烂尾楼一样。”周姓副主任解释，他们做过综合测算，700万元满足建设要求，包括车辆购置、土地等，而无锡市是750万。他说，应该考虑驾校更高的经营发展，“不可能局限于一块1万平方米的场地，太不现实，你发展不了，”“政府引导驾校不要只顾眼前，造出一些声势来，人家相信你，肯定踊跃到这边来。”
这场被人期待已久的招投标正在进行当中。金峰自认为，他打算创办的驾校符合所有要求，建成后的硬件在宜兴可以排到前列。但是，他的梦想只有通过政府给的名额才能实现了。
他也在想，如果自己没通过唯一的招标名额，下一次招标会是什么时候？那些已经投入的钱，又该怎么办呢？
(文中金峰、刘德为化名。实习生田荣娟对本文亦有贡献。)
本报江苏宜兴5月21日电
实习生 易舒冉 本报记者 卢义杰《中国青年报》(2015年05月22日05版)
新办驾校有多难？这个问题不止出现在江苏宜兴。
中国青年报记者调查发现，这个问题的难度是被一些地方政府堆高的，有的地方严格限制新增驾校的数量，有的地方则在国家标准之上提高行业准入门槛。在这些举措背后，甚至有驾校行业协会给政府公开建言，“不宜再批准新的驾校”。
利益的角逐、管理的格局、对法律的理解，这些难题正拷问着新增驾校的制度设计。
主管部门喜欢在数量和准入标准上做文章
限制数量，提高准入标准，这是一些地方政府调控驾校发展的两个工具。
西北某自治区是其中的典型样本之一。2009年8月，该自治区道路运输管理局下发了《关于暂停行政许可机动驾驶员培训机构的通告》，暂时不允许开办新驾校。
据媒体报道，自治区道路运输管理局负责人介绍称，这是因为自治区驾校由2003年137所猛增至274所，造成了供大于求，大量培训资源闲置，甚至引发了驾校之间的恶性竞争。
2013年12月，驾校市场重新放开，政府不再对数量进行限制，但要求新开办的驾校必须达到相应的等级。例如：地(州、市)所在地新增驾校必须达到一级；常住人口低于5万的县及团场(含重点乡镇)原则上新增驾校必须达到三级等。
这也意味着，如果想在自治区某市开办驾校，只能办一级大驾校，不能办小规模的驾校了。
这种做法也出现在其他多个省份。例如，湖南湘潭2012年规定新增驾校必须是一级驾校。根据国家标准，一级驾校场地必须达到50亩以上，教练车拥有量也不得低于50台，并且要求有更加完善的管理培训机制。
交通部出台的《机动车驾驶员培训机构资格条件》将驾校分为3级，不同级别的驾校对土地面积、教学车辆、教练员等方面有不同的要求。一级是最高的等级。
无独有偶，福建省运管局也下发通知，明确要求提高新增驾校须具备100辆以上教练车(新车)，且教练场地为自有土地。辽宁省沈阳市则作出了资金上的规定，要求是“投入到驾校项目的资金在700万元人民币以上”。
行业协会“建言”政府不宜批准新驾校
这些做法有的以规范行业、保障学员的利益为名义，有的则存在利益身影。
中国青年报记者注意到，各地存在不少与交通系统有关联的驾校，例如，北京市“交通驾校”隶属于北京市交通委员会所属市交通学校，安徽省马鞍山市“交通驾校”是安徽省交通厅命名的国家一级驾校，如今隶属马鞍山市汽运公司。
北京交通大学产业经济学教授李红昌认为，这种和交通局下属企业或和其他部门有千丝万缕联系的驾校，在监管上、听证上、资质的给予上要有更严的审批程序，“我们的思路是还是要引入竞争，就是说可以允许多种体制的驾校存在，民办的、公办的在同一个舞台上竞争，垄断才会降低”。
“驾校考试或者审核驾校时，应该让独立的第三方去执行，也就说利益相关方要回避。”李红昌说：“我们在一些制度设计上有欠缺，没能严格做到利益主体独立。要想打破某些大型驾校垄断现象，最大的困难还是要切断政府、下属企业、驾校三方之间的联系。”
有时候，一些规模较大的驾校也联合起来，对政府管理驾校市场施加影响。
2010年8月，四川省某市机动车驾驶员培训行业协会通过网上信访，给当地副市长写了一封公开信，要求政府拒绝某集团在城区设立一所一级驾校。
协会在信中措辞严厉，“反对不尊重本市驾培实际、不顾行业发展状况、盲目在数量上进行扩张”，如果继续办一级驾校，势必会引发当地驾校行业混乱。并一连列举了新增驾校对当地教练员、土地资源、社会稳定、行业等五个方面的危害，并坚称现有驾校完全可以满足市场需求。
“对于驾校，我们不应限制数量。地方政府出台限制数量的政策，可能是被利益集团游说、围猎的结果，或者是被‘行业会恶性竞争’等没有什么依据的说法所左右的结果。”李红昌说。
李红昌认为，对于驾校这个有很强竞争性的企业来讲，政府应该对驾校的基本资质条件、安全、服务质量进行管制，也就是社会型管制，而并不主张对价格和数量进行强制管制。
而吊诡的是，记者在采访中发现，宜兴市所有驾校的学费都是一样的。
法院曾判决地方政府拒绝审批驾校违法
据《人民法院报》2015年刊文，江苏省盱眙县人民法院曾认定，某县政府拒绝审批驾校的行为违法。
报道称，2013年11月，江苏省淮安市金某某向某县运输管理所申请开办一所二级驾校，但运输管理所以“淮安市驾培市场已供大于求”为由拒绝了金某某的申请。
道路运输条例对申请从事机动车驾驶员培训应当具备的条件已有规定：有健全的培训机构和管理制度，有与培训业务相适应的教学人员、管理人员，有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。
判决认为，行政许可法明确规定，法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。最终，某县政府败诉。
报道还提出，“被诉行政行为不符合行政许可法等法律规范规定的公平、正当竞争等原则，也不符合道路交通安全法等法律规范规定的机动车驾驶培训实行社会化、交通主管部门实行资格管理等规定”。
那么，新办驾校该不该受到数量限制？
交通部管理干部学院政法教学部教授张柱庭认为，目前一个观点是需要进行数量控制，因为驾校牵扯到土地、投入、公共安全等，不控制会出现无序状态；而另一种观点是有人认为驾校是企业，所以要放开，不能数量控制。“从交通法规的角度看，并没有限制，在这个条件下，数量控制是不合适的”。
他同时提出，造成数量控制的问题在于土地规划，从规划的角度看出现数量控制是不奇怪的。因为现在国土规划总数是有总量限制的，比如商用地多少、公用地多少，那么分配给驾校的地就是一定的。这是一些地方政府进行数量限制的原因。
李红昌认为，垄断性强，对消费者利益有损害的行业，才会对数量和价格进行管制。除此之外，还是应鼓励通过市场竞争的方式进行管制和调整，驾校是市场竞争性强的企业，政府对驾校的基本资质条件、安全、服务质量等方面进行监管就可以了。
不限制驾校数量，驾校市场越活跃，会不会越不好管理呢？李红昌认为不会，“政府只需要对驾校培养出来的人进行检测，对新驾校准入有基本的门槛要求，至于进入市场后谁好谁坏，要由市场来决定。”
中国政法大学行政法教授郎佩娟表示，驾校符合行业准入条件就应该审批通过，政府不能额外设置障碍。与此同时，为了规范驾校行业，政府对于在开办过程中出现不符合规定做法的驾校，及时予以处罚。(实习生阚文琦对本文亦有贡献)