信访制度改革将取消排名 避免更多矛盾涌入信访

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地方政府一度向社会公开信访排名，有的通过政府网站公布，有的通过当地党报公布。

中央有关部门的新思路是“把矛盾化解在基层，把问题解决在当地”，把矛盾化解前置，避免更多的矛盾涌入信访

2012年12月31日，河北省阜平县，一村民走过写有关于信访政策的标语墙。新京报记者 侯少卿 摄

信访考核成为党政部门的压力，很多地方书写标语警示非法上访。资料图片

中国信访制度正在进行重大变革。记者近日从权威部门获悉，国家对各省市不再搞全国范围的信访排名、通报，有关部门确立了“把矛盾化解在当地”的新思路。

始于2005年的信访排名制度，因为与地方党政领导升迁直接挂钩，造成地方信访压力很大，被指导致各地信访部门不惜采取各种手段“截访”，甚至雇佣“黑保安”，设置“黑监狱”，发生恶性事件。

取而代之的将是中央与地方、上级与下级之间的“点对点”通报制度，并通过信访约谈制度对地方工作进行监督。

受访专家表示，这种做法将抑制拦访、截访等问题，并建议一直推行到县级政府。

段锋（化名）最近感觉工作压力小了很多。他是西部某省信访局副局长，让他感觉轻松的是，目前国家取消信访排名通报制度在全国铺开，他不用再担心“非正常上访”数字影响政绩。

而且，按照中央的统一部署，该省也取消了对地市州的信访排名，他们开始把主要精力用在处理发生在当地的信访案件，而不是组织人手到北京“截访”。

新京报记者获悉，一场以取消信访排名为标志的信访改革，正在悄然推进。其力度影响程度，不亚于劳教制度的废除。

“排名”异化，各地截访花样频出

信访指标成考核压力，上访者被殴屡有发生，甚至出现专业黑保安

“信访排名”制度始于2005年1月，措辞严厉的《信访条例》修订完成，并从当年5月1日起施行。

根据这部《信访条例》的规定，各级政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。

一名基层信访工作人员曾对媒体记者说，上述“在一定范围内予以通报”的规定，最终演变为“以排名的形式通报”。

从此，国家信访部门每月会对各省（市、区）“非正常上访”人次数进行排名，各省市信访部门也会对各地市排名，直至县市及乡镇政府。

由于信访案件多发于基层，县市级及乡镇政府的信访工作，随即成为对当地党政干部政绩考核的指标之一。

这一指标又逐步演化为：各级党政领导成为信访责任人，其管辖的辖区内访民进京上访次数与党政领导的升迁直接挂钩。

各地对此出台了详细的评分体系。

以“上访妈妈”唐慧所在的湖南省永州市零陵区为例，据《南方都市报》报道，该地对乡镇政府信访考核实行“百分制”，其中“减少越级上访量”一项就占50分。在中央大型会议等“特别防护期”，如发生进京非正常上访，要扣分。如果接到信访部门通知，相关单位没有在24小时内赶到北京的，也要扣分。这些都关系到镇政府工作的年终考核。

异化的“信访排名”给当地党政官员带来压力，他们想方设法减少“非正常上访”。“上访者”被殴打、被非法拘禁等，屡有发生，甚至出现了一批专门替地方截访的“黑保安”。

2012年12月，安徽省阜阳市颍上县迪沟镇村民，因煤矿采空区赔偿款和占地等问题赴京上访。该镇政府接访人员委托社会闲杂人员接回上访村民。返回途中，受委托的闲杂人员与村民发生争执，村民被打致昏迷。

还有人因为上访而被劳教。2011年4月，辽宁省营口市一名年逾八十的老人刘春山因39次进京上访被以扰乱管理秩序为名劳教1年半。湖南唐慧因为对女儿遭强奸一案判罚不满，多次上访，2012年8月2日被处以劳教一年半。

“截访”耗费了地方政府大量人力、物力和财力，据媒体报道，近六七年以来，湖南基层政府花在唐慧一个人身上的公共财政已达上百万元。

政界学界呼吁取消信访排名

长沙副市长称对非正常上访不能“一接了事”，辽宁基层信访工作人员称“排名”让基层政府“两难”

近年来，社会各界关于取消信访排名的呼声一直不断。一些地方的党政负责人，也意识到了问题的严重性。

据《南方都市报》报道，今年全国两会期间，全国人大代表、长沙市副市长何寄华建议，明令禁止地方政府采取任何措施围堵、拦截群众上访，并逐步取消针对地方政府的信访考核制度。

何寄华告诉媒体记者，对进京非正常上访群众不能通知各地政府“一接了事”，而应该依法引导群众自行返回当地，对于群众在京涉访违法犯罪行为，应由北京公安机关按照属地原则，就地依法处理。

辽宁一名基层信访局的工作人员接受媒体采访时说，“信访制度本身为老百姓提供了一种救济渠道，但指标化容易引起基层政府和个别访民的‘双重越位’。”

他解释说，基层政府截访，而个别访民摸透了地方政府害怕进京上访的心理，频频越级上访，明明已经拿到了合理补偿，却要求不切实际的巨额补偿。

这位工作人员表示，这让基层政府处于“两难”境地。

实际上，早在2004年下半年，研究者已经预判到“信访排名”后可能产生的问题。

中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任于建嵘，长期关注信访制度。他撰文称，搞信访排名，“地方政府为了息访，对于信访公民不是收买或欺骗，就是打击迫害，从而诱发更多的信访案件。”

于建嵘告诉新京报记者，“信访排名”制度的设计初衷是要通过排名、通报制度约束地方政府更好地解决民生问题。但近年来处于中国社会转型期，这个阶段社会各类矛盾凸显，信访案件数量上升是一个客观现实。

“制度设计之初没有考虑到地方政府很可能在转型期压力过大的问题。”于建嵘认为。

“减少对地方党政领导的压力，不按信访量给各地排名，取消信访责任追究制，不要求地方政府来京接访。”中国政法大学副校长马怀德说，在当前拦访截访频发的时期，取消排名通报不失为一种明智的选择。

十八大后，我国已经开始在部分省市进行取消排名的试点。从今年3月开始，部分省市没有收到国家信访局关于各省“非正常上访”人次数的排名表。

不再搞全国范围的排名

地方有更多的精力去处理信访案件，而不是把精力用在去搞公关、抹数字上

中央政法委近期公布的数字显示，今年1月至8月，全国信访总量比去年同期下降2.5%，总量有所下降。

新京报记者获悉，这些信访案件，覆盖领域包括：土地征用、房屋拆迁、劳动社保、环境保护、城市管理、教育卫生、涉法涉诉等。

这些领域侵害民众利益的问题比较突出，有的地方因片面追求“土地生财”，违法违规征用农民土地，有的地方房屋拆迁补偿标准过低，甚至采用粗暴手段野蛮拆迁，引发全体性事件和恶性案件。还有一些地方在招商引资中，过度迁就开发商的利益，与民争利，造成上访不断，甚至发生了规模性群体事件和个人极端事件。

有关部门人士告诉记者，近年来，一些地方不是在畅通信访渠道、解决信访问题上下工夫，而是在简单的稳控信访群众甚至拦卡堵截上做文章，个别地方甚至与黑保安公司勾结，非法限制上访群众人身自由。

“这种错误的行为，严重伤害群众感情，侵犯群众信访权利，要坚决纠正限制和干涉群众信访权利的错误做法。”这位人士表示。

而有关部门认为，“究其原因，除了与有的干部作风不实甚至品行不端有关外，也与一段时间里对信访工作过度考核、通报不科学不合理有关。”

记者了解到，基于上述原因，国家有关部门决定，信访工作将不再简单地以信访数量多少为通报标准，不再搞全国范围的排名、通报。

取而代之的是，中央与地方之间建立点对点的通报机制，完善信访约谈制度，帮助地方反省问题，研究对策，督促落实解决信访问题的责任，确保对群众的合法合理诉求解决到位。

一位西部省份信访局副局长向记者证实，目前国家取消信访排名通报制度已经在全国范围内铺开。

“取消排名确实减轻了工作压力。”该副局长告诉记者，按照中央的统一部署，目前该省已经取消省级对地市级的“信访排名”，“让各个地方有更多的精力去处理发生在当地的信访案件，而不是把精力用在去搞公关、抹数字上”。

于建嵘认为，这将对拦访、截访的行为起到抑制作用，同时还将对地方的信访工作起到监督和约束。

不过他建议，由于拦访、截访的主体一般都为地方基层政府，这种做法必须一直推行到地市乃至县乡级政府。如果地方仍然采取原有的排名做法，拦访、截访仍然有可能继续发生。

“避免矛盾涌入信访”成改革新思路

全国推行“枫桥经验”，把矛盾化解在当地，专家称公正司法将根本减轻信访压力

据新京报记者了解，中央对信访制度的改革，不仅限于取消“信访排名”。

中央有关部门的新思路是，“把矛盾化解在基层，把问题解决在当地”，把矛盾化解前置，避免更多的矛盾涌入信访。

上月11日，中央政法委、中央综治委等联合召开大会，纪念毛泽东批示“枫桥经验”50周年。而“枫桥经验”的核心就是依靠和发动群众，矛盾不上交，有矛盾在当地解决。

据分析，中央有意在全国推广这种做法，避免过多矛盾进入信访，从而从根本上解决上访、截访等问题。

中央的新思路目前已在浙江、江苏等省市进行试点，如何在当地化解矛盾是试点的重要内容。

杭州市上城区公安分局的“平安365”社会服务管理平台系统，建立于去年4月。在该平台中，上城区被划分为159个网格，769名网格信息员在网格内的社区巡查，发现社区内矛盾、拆迁纠纷等问题及时上报“网格长”。

“网格长”通过手机上报到平台系统之后，平台的工作人员会根据问题情况直接通过该系统转给相关的政府部门，要求其在一定期限内解决，并及时反馈。

各个部门解决老百姓问题的时效和质量要考核，全年的“总成绩”与“一把手”的政绩挂钩。

上城区“平安365”社会服务管理中心主任丁坚华告诉记者，据统计，截至2012年年底，网格信息员们共排查发现各类矛盾纠纷3500余起，在此期间，政府部门为群众解决问题的平均时间从5天减少到2.5天。

浙江其他地方还尝试“老娘舅”调解等方式，化解基层矛盾。

浙江省一位地市级政法委书记称，这种新的社会综合治理思路就是要“发现在早、防范在先、处置在小”。在他看来，当矛盾是一粒砂石的时候，很容易拿起扔掉，而当它逐渐变成石块甚至巨石的时候，想搬走它肯定难上加难。

马怀德对这种思路表示赞赏，“化解社会矛盾，最重要的是在矛盾刚刚出现的时候予以化解，时间越长，矛盾会逐渐放大，最后积聚成对社会不满的负面情绪。”

马怀德表示，除了矛盾化解前置外，建立公平公正的司法体系，真正做到司法公正，信访的压力才会真正减小。（邢世伟）