浅析工业用地出让利用存在问题及对策

【摘要】： 在经济全球化背景下,工业发展园区化已经成为当今工业发展的有效途径。工业园区在工业产业集聚效益、技术革新、生态保护等方面表现出显著的优势。在我国，工业园区作为区域经济发展的新增长点,在各地迅速兴起,不少工业园区取得了良好的效益,甚至成为了区域发展的助推器。然而许多工业园区由于单纯的注重外延的扩张和规模的扩大,造成土地利用粗放,土地资源浪费严重。不仅对有限的土地资源造成了巨大的威胁,也妨碍了工业园区自身的发展。目前如何提高工业园区土地利用效率、促进工业园区的土地集约利用已经成为了土地利用领域的一个研究热点。本文在参阅国内相关理论和研究方法的基础上,对宜春经济技术开发区土地利用状况、土地利用投入和土地利用效益等方面进行评价。

【关键词】： 工业用地  集约利用 对策

为深入贯彻党的十八大、十八届三、四中全会，习近平总书记重要讲话及江西省委省政府和国土资源部等一系列会议精神，有力促进宜春市工业用地资源优化配置和合理利用，不断提高土地资源节约集约利用水平。近期，笔者对宜春经济技术开发区工业用地出让利用情况进行调研，并就该区工业用地出让利用存在的问题及原因进行分析，提出解决对策和建议。

一、基本情况

宜春经济技术开发区位于赣西北部，处于320国道与沪昆高速公路宜春段交汇处。2006年被批准为省级开发区，2010年至2012年连续三年进入全省先进工业园区行列，2013年1月经国务院批准为国家级经济技术开发区。目前，常住人口6万余人。成立以来，宜春经济技术开发区按照“新型产业园、新型生态园、新型低碳园、新型效益园”的要求，着力打造宜春新的经济增长极，各项主要经济指标持续大踏步前进，并被列入江西省产业经济“十百千亿工程”工业园区和江西省首批十个创建生态工业园区试点单位之一。开发区内现有一个国家级锂电新能源高新技术产业化基地和医药、机电、服务业三个省级特色产业基地，已形成以锂电新能源产业为导向，机电、医药、新型材料等优势特色产业同步推进的现代产业体系新格局。2014年，该区完成主营业务收入302.1亿元，完成财政总收入17.74亿元。

二、工业用地出让和利用情况

（一）入园企业情况

宜春经济技术开发区2004年到2014年入园企业共177个，其中投产企业141个，在建企业31个，未开工建设企业5个；2014年固定资产投产总规模99.2亿元，工业总产值291.6亿元，解决3.5万就业人员。2014年该区供应土地总面积182.55公顷，成交总额51440万元，实收土地出让金53379万元。其中供应工业用地167.88公顷，占当年供应土地总面积91.96%，工业用地成交总额37540万元，实收土地出让金43060万元。

（二）用地情况

该区城市建设规划总面积81平方公里，2003年到2014年底共报批农转用土地面积2201.47公顷，已开发利用土地面积2108.8公顷。已供土地面积2028.14公顷，其中工业用地面积1416.86公顷，占供地土地总面积的69.86%；道路等基础设施用地面积456.53公顷，占供地总面积22.51%；其他土地面积154.75公顷，占供地总面积7.63%。

（三）工业用地供地方式

该区2007年6月30日前以协议出让方式供地，供地价格每亩3.2万元左右。2007年6月30日以后以挂牌或者拍卖方式供地，供地价格严格执行工业用地出让最低价标准，均在每亩13.6万元以上。供地规模严格按照《江西省建设用地控制指标》的规定从严控制。

三、主要做法及成效

（一）加大闲置低效用地清理力度，挖掘闲置低效用地

宜春经济技术开发区始终坚持清理处置闲置低效用地工业用地作为破解土地供需矛盾的主要抓手，既注重闲置低效用地的清理，更注重闲置低效用地的有效利用。对收回的闲置低效用地优先安排符合国家产业政策，高效益、高产出、高技术的急需用地项目，2011年到2014年共收回闲置低效用地20宗面积198.9公顷。如收回宜春亿里马新加坡工业发展有限公司的土地使用权后，2012年供给暴雪啤酒有限责任公司，供地面积9.6公顷，在不到一年时间里，该公司投资1.8亿元，建设厂房35000平方米，并投产。

（二）加强了土地前置审批和批后监管

１.严格土地前置审批工作。 对未取得合法用地手续的建设项目，发展改革等部门不得办理项目审批、核准手续，城乡规划部门不得办理建设规划许可手续，建设、水利和交通部门不得发放施工许可证，电力、市政公用企业和广播电视单位不得通电、通水、通气和接入有线电视，国土资源部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款，公安消防部门不予办理消防许可证，税务部门不予办理税务登记。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得办理工商登记。

２.加强对建设用地使用情况的监督检查。 将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况及建设工程是否符合规划条件等，作为建设项目竣工验收的内容。凡没有国土资源部门和城乡规划部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收；对批少用多构成非法占用土地的，依法严肃处理；对供而不用，土地闲置满一年不满两年的，征收土地闲置费；土地闲置满两年的，按照国家有关规定处置。

３.建立土地动态巡查制度 。加强土地巡查力度，实行在建项目的实时监管，建立“国土、规划建设、招商”三家联合共管的监察模式，提高土地执法监管效果。加强责任体系建设，相关部门各司其职、协调联动，加强对节约集约用地各个环节的监督、检查和执法，保证和促进各项措施真正落到实处。

（三）建立齐抓共管的用地机制，全面推进工业用地节约集约利用

1. 严格工业项目用地规模审查。 为加强我区工业项目用地管理，规范工业用地出让行为，促进节约集约用地，该区一是成立了工业项目用地审核领导小组，由党工委书记任组长，管委会主任为第一副组长，其他班子成员任副组长，招商局、经发局、规划建设局、国土资源分局、工商局、环保局等部门负责人为成员。工业项目领导小组负责审核项目用地位置、供地面积、供地价格等有关项目入园的相关事项。二是出台了《宜春经济技术开发区工业项目节约集约用地管理暂行办法》，规定工业项目入园由招商局对接，负责审核项目是否符合入园条件，投资人是否具有投资实力；经发局负责审查项目是否符合国家产业政策；规划建设局负责审查项目选址是否符合开发区城市建设总体规划，并明确容积率、建筑系数、绿地率及行政办公生活服务设施用地所占比例等规划条件；环保局负责对项目环境保护指标提出要求；国土资源分局负责审查项目是否符合土地利用总体规划，是否报批、征收，并根据《江西省建设用地指标》（2011版）以及项目的产业类型、生产规模、投资规模提出项目用地规模。三是规定工业项目固定资产投资强度不低于250万元(锂电产业项目不低于300万元)，绿地率不得超过20％，工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7％，年亩均税收不低于5万元，容积率、建筑密度依据工业项目的产业类型和国家规定的标准确定，原则上容积率不低于1.0，建筑密度不低于50%。

2. 规范工业项目落地的操作程序。 为规范工业项目落地的操作程序，防止流挂、防止土地闲置，工业项目用地由联审会确定是否公开出让，拟公开出让的企业必须在联审会召开的15天之内将定金（每亩4.２万元）缴入开发区财政局。财政局足额收到企业保证金后，才启动出让程序，企业竞得后至少缴交土地出让金的50%，三个月内必须全额缴清土地出让金。对用地量大的项目采取预留土地分期报批、分期开发、分期供地的措施，防止土地闲置。

四、存在问题及原因

（一）闲置及低效用地仍然存在

闲置及低效用地形成的主要原因：一是入园合同中批后监管的措施不够具体、细化，可操作性不强，对企业约束性不到位。批后监管工作未成立专门的机构，责任不明确。二是项目入园的程序，项目用地的标准不够规范具体，工业项目用地供应严格执行项目用地控制指标制度，有些项目供地面积过大，造成低效用地和土地闲置。三是招商引资门槛过低。因开发区的地位优势不明显，招商引资的门槛偏低，造成入园企业良莠不齐，部分企业缺乏实力，造成土地闲置。四是单宗土地供地面积偏大。有些企业供地面积大于实际的需求面积，在投资建设时购地款占用了大量资金，造成建设、固定资产的投资不足。

（二）批而未供的土地仍然存在

该区2009年到2014年共报批土地面积1113.3公顷，供应土地940公顷，批而未供土地面积173.3公顷（含2014年报批的土地）。造成批而未供的主要原因：一是该区为保护耕地，在用地选址时尽可能避免占用耕地，而选择属丘陵地区，土方平整工程量大，土地开发周期长；同时因挖方与填方落差10多米，即使土地平整了，填方区也要自然夯实一个雨季才能建房。一宗土地从报批到形成供地条件成熟要2年甚至3年时间。

（三）土地利用监管力度不到位

该区在招商引资方面对投入强度、产出效益、开工进度等设立较为明确的“准入门槛”，对工业用地有明确的指标要求。但在实际操作来看，有些企业或因外地投资商精于包装，或因招商引资急于求成，或因相关部门签约前的审核把关不严，导致一些达不到准入门槛条件的项目落户了园区；项目落户之后，在实际运行中又缺乏必要的监管和有效制约措施，监管难以到位,存在查处难、执行难的问题。

（四）闲置 土地清理处置政策法规缺乏可操作性

一是根据《闲置土地处置办法》第二条第二款的规定，对已经建设的闲置土地的存在着认定难、操作难的问题；二是在收回拥有合法使用权，且投资又达到了25%以上的低效利用土地时，没有操作性强的法律条文，在处置低效利用土地难度较大。

四、建议和对策

( 一）加强正面宣传引导，促进土地有效利用

开展闲置及低效利用土地清理工作，最终目的不是为了收回土地、赶走企业，而是为了盘活土地，帮助和促进企业早投产、早产出，实现土地利用效益最大化。从某种角度讲，并不是破坏投资环境、失信于企业，而是通过清理，进一步优化投资环境，规范土地市场建设，建立诚信社会，对政府、对企业都是一种“双赢”。因此，对闲置及低效利用土地的企业，应坚持以用为先的原则，通过正面宣传引导，结合企业实际情况，帮助 、 鼓励企业在限定时间内尽快建成投产，产出效益，对开工建设确有困难的企业，应加大帮助和扶持力度，而不能简单的“一棍子打死”，以促进企业发展，保增长、保就业、创税收为根本目的。换个角度讲，这是节约集约用地的内涵之一，也是科学发展观“以人为本”这个核心在实践中的具体体现。

（二）加强组织领导，落实主体责任

着力形成政府领导、国土部门牵头、相关部门密切配合、社会各界广泛参与的土地管理体系，切实加强国土资源监察队伍建设，强化土地执法动态巡查力度，建立健全执法监察网络，形成“早发现、早制止、早报告、早处理”的快速反应机制，重点做好已供土地的批后监管工作，及时发现、及时处理闲置及低效利用土地，积极主动寻求解决土地供需矛盾的途径，最大程度地减少闲置及低效利用土地。

（三）严格项目用地审批，从源头上控制闲置及低效用地

1. 规范招商行为。 在招商引资过程中，对入园项目的可行性进行调查分析，将企业的投资实力、投资强度、投资规模、长远利益作为企业落户的考核指标，变招商引资为招商选资。在协议条款中，明确规定工程进度，项目建筑容积率、亩均投资强度、亩均税收贡献率等土地利用指标，明确规定项目用地闲置的处理措施，闲置费的征收比例和额度，闲置超过两年，政府可立即依法收回。

2. 提高用地门槛。 新上工业建设项目必须坚持“立项批文、工商注册、环评报告和投资强度”四落实原则，工业项目固定资产投资强度不低于250万元(锂电项目不低于300万元)，容积率不低于1.0，建筑密度不低于50%，绿地率不得超过20％，工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7％，年亩均税收不低于5万元。

3. 改变供地模式。 探索实行一次出让、分期供地的供地方式。严格审查用地单位的用地效益和用地定额，按照资金到位、投资额度和建设进度等情况，合理确定土地供应量，从源头上控制土地闲置、低效使用。同时，加强对已供地建设项目的监管，及时掌握土地开发利用情况，切实提高土地利用率。

4. 大力推进多层厂房建设。 纺织、服装、轻工、食品、电子、医药、生物等行业新建厂房，必须建造3层以上标准厂房。其它行业除生产安全和工业流程上有特殊要求的项目外，一般不得建造单层厂房。对建设多层厂房的企业，在政策允许的范围内适当减免有关费用。同时，要积极推行“无地招商”、“增资扩股”等措施。

（四）加大批后监管力度，促项目节约集约用地

1. 建立已供土地信息台账。 对已供工业用地的面积，供地时间,出让金价格，合同约定和实际的开工竣工时间、建筑面积、建筑密度，投资强度、亩均税收，出让金缴交、抵押贷款情况等信息建立的台账,全面掌握工业项目的建设、投资、效益情况。

2. 建立联动机制，加强各部门监管。 建立国土、规划建设、房产等部门联合动态监管机制，变“一家管、大家用”为“大家管、大家用”，共同做好对项目单位的监管、控制和激励工作。具体来说，就是对实际投资强度、产出税收、开工条件、施工许可等方面进行复核验收，凡达不到合同约定标准的，不予办理相关手续，并追究违约责任，由受让人限期整改。整改后仍达不到要求的，按相关办法处理。

3. 建立竣工验收机制。 工业项目竣工验收由环保、规划建设、国土、经发、国税、地税、财政等部门根据各自职能组织验收。具体验收产业类别、投资（投资总额、单位面积投资强度）、税收、环保标准、土地用途、出让金支付、容积率、绿地率、建筑密度、企业内部行政办公及生活服务设施用地所占比例、开工和竣工时间等约定条件和要求的执行落实情况。达到合同约定的投资强度、土地利用强度等条件的，方可办理土地使用权证。