工伤先行支付制度实施3年 “落地”情况不容乐观
今年是工伤先行支付制度在我国司法实践的第三个年头。2011年7月1日，《社会保险法》生效，其中第四十一条规定：职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。
6月30日，北京义联劳动法援助与研究中心(以下简称“北京义联”)第三次为工伤先行支付制度“落地”呼吁并举行专家研讨会，该中心同时对外发布《工伤保险先行支付制度实施三周年调研报告》。
北京义联主任黄乐平说：“工伤先行支付制度这一立法规定在工伤劳动者保护史上具有里程碑式的意义。但是在实施的3年中，其‘落地’情况却不容乐观。”
应由谁来举证“用人单位拒不支付”
王某是一家家政公司的职工，2011年7月8日工作期间突发疾病，经抢救无效死亡，后被阳泉市人力资源和社会保障局认定为工亡。而该家政公司未缴纳工伤保险，仅向王某的亲属王栓元等4名原告支付了3.04万元的丧葬费和医疗费等。之后，因用人单位无力继续支付，王栓元等4名原告于2013年6月3日向阳泉市医保中心提起先行支付工伤保险待遇申请。2013年6月8日，阳泉市医保中心通知王栓元等人称，按照《关于印发工伤保险经办规程的通知》(人社部发(2012)11号文件)“先行支付审核”第七十五条第二款的规定，申请先行支付需提供社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付证明材料。为此，王栓元等4人向家政公司所在地的人社局申请出具用人单位拒不支付的证明材料，在被拒绝后，4人在北京义联的帮助下向阳泉市当地法院提起行政诉讼。
法院经审理后认为，《关于印发工伤保险经办规程的通知》(人社部发(2012)11号文件)“先行支付审核”第七十五条第二款要求的“社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付证明材料”，与《社会保险法》第四十一条规定和《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条相冲突，限制了申请人的申请条件，而王栓元等人的诉请已满足《社会保险法》第四十一条和《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条的规定，因此支持了王栓元等人的诉讼请求。
北京市律协劳动与社会保障法律专业委员会副主任金晓莲表示，有些用人单位会以“现在无能力支付”为由，虽然没有明确说不支付，但实际上劳动者根本拿不到钱，这跟国家制度相背离。
某社保部门的工作人员说：“《社会保险基金先行支付暂行办法》中规定的用人单位拒绝支付和职工认为用人单位不支付的其他情形，这一规定在实践中仍然不够具体。如何才能证明用人单位不支付，目前也尚无统一标准。比如说某工伤职工去和单位请求支付工伤待遇，单位拒绝后就向我们申请先行支付，如果我们支付了，万一上级部门说这类情形不能支付，必须得有法院的裁定书才行，不仅在审计上难以过关，负责支付的工作人员也会面临很大压力。”
金晓莲说：“让劳动者去举证用人单位不支付，很难。用人单位证明自己有没有支付，支付了多少，是很简单的事情。用人单位不但要承担举证责任，还要承担不能举证的直接后果。只要经相关部门审核发现用人单位没有履行支付义务，那就应该启动相应程序。”
仍有社保机构“不清楚先行支付的规定”
何正文是一名四川籍农民工。6月30日专家研讨会上，记者见到了一脸愁容的何正文。2011年7月，他的妻子在河北张家口打工时受伤，因用人单位没有为其缴纳工伤保险，在被认定工伤后，何正文向当地社保局申请了工伤先行支付，但得到的答复是未购买工伤保险，无法享受。“如果买了保险，还用得着(工伤)先行支付吗？”何正文百思不得其解，随即向张家口工伤鉴定委员会寻求答案，但并未得到明确解答。因找不到其他解决途径，3年来他只能不停往返于四川到河北之间，花去路费数万元，至今无果。
北京义联调研资料显示，自《社会保险法》规定工伤先行支付生效至今，虽持续有成功个案出现，但仍未在全国范围内看见其普遍有效地落实，有不少省份仍没有施行先行支付制度。
黄乐平指出：“工伤先行支付制度是工人在没有工伤保险情况下，为解决工人医疗费、生活费等问题而设立的。如果这一制度被法律确立下来，但很难落地的话，时间久了，会让人怀疑法律是否有效力。”
《工伤保险先行支付制度实施三周年调研报告》披露，近两年来，社保机构以缺乏实施细则为由拒绝接受申请的现象仍较为普遍。去年11月，义联志愿者通过拨打某省17个地市12333热线，就未参保工伤职工的工伤待遇问题咨询了各地的人社局。其中有12个地市的工作人员的答复为“不清楚先行支付的规定”、“省里没细则我们无法执行”、“我们暂不接受申请”。只有两个地市工作人员表示，“可先申请看看”。另有3个地市的电话始终无法接通。
“虽然工伤先行支付制度已立法，但各地上级部门没有给出具体规定，而经办人员处理工伤维权的能力有限，他们无法做主办理先行支付。”黄乐平说。
如何推动工伤先行支付制度“落地”
实践中，社保机构对于“用人单位拒不支付”这一事实，往往希望工伤劳动者提交法院出具的裁定书。因为没有明确的受理标准，劳动者经常需要奔波于社保机构和用人单位之间。
对此，黄乐平认为，首先要明确“用人单位拒不支付”谁举证。社保机构应在一定期限内责令用人单位支付工伤保险待遇并调查用人单位的财务状况。若社保机构未履行上述义务且未证明“用人单位拒不支付”的事实不存在，则应推定“用人单位拒不支付”的事实存在。举证责任倒置不仅可以加快先行支付的进展，使劳动者早日受偿，还可以防止用人单位中途转移财产，保证基金安全。
同时，中央和地方的社保机构应积极清理不符合上位法规定的关于先行支付的要求，例如《关于印发工伤保险经办规程的通知》(人社部发(2012)11号文件)“先行支付审核”第七十五条第二款“申请先行支付需要提供社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付证明材料”等不合理规定。
“降低区域性基金风险，确立先行支付款追偿机制。”这是黄乐平及其研究团队提出的第二个建议。
有关资料显示，全国工伤保险基金的盈余逐年递增。《工伤保险先行支付制度实施三周年调研报告》指出：“少数地区的基金亏损，不能成为拒绝先行支付制度的理由，而应该通过先行支付的实施，加快省级统筹的步伐。”
对先行支付款进行追偿是社保经办机构的法定义务。“对于确实无法追回的款项，应明确规定财政和审计处理程序，以解社保经办机构的后顾之忧，降低先行支付申请的受理障碍。”黄乐平认为，我国法律法规应赋予人社部门更多在确保工伤保险参保率和追缴先行支付款项方面的权限，提高行政执行的强度和效率。地方政府应加强工商、法院、银行和人社部门在先行支付工作上的联动和配合。在追缴制度的建设方面，立法机关应尽快引入未参保单位的法定代表人和其他负责人的个人连带责任；社保经办机构应强化追缴能力的培训，包括在用人单位非法注销、解散的情况下，如何更加充分地运用法律救济手段。
第三个建议是，明确申请人条件与适用时间范围。根据《社会保险法》第四十一条的规定，职业病也应属于“工伤范畴”。然而，在我国职业安全和卫生法律体系中，“事故”概念多指短期性、突发性的伤害事件，故长期接触有害物质而引发的职业病并不典型地符合“事故”的概念。实践中，就有法官对先行支付条款是否适应于职业病职工提出了质疑。因此，应明确先行支付申请人的范围。
实践中，有社保机构认为只有在2011年7月1日之后遭受工伤事故的劳动者才可申请先行支付。为使先行支付制度惠及更多的劳动者，有专家建议，应以法院出具的裁定书时间或以劳动者最后一次向用人单位请求支付工伤待遇的时间为准。记者 桂杰 实习生 陈思亦