科学开发低丘缓坡 保障发展保护耕地

科学开发和合理利用低丘缓坡，是切实保护耕地特别是基本农田，加强土地资源优化配置，缓解土地供需矛盾，保障经济社会可持续发展的重要举措。近年来，宜春市创新低丘缓坡土地开发利用和管理模式，通过积极开展低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点（以下简称“低丘缓坡试点”）工作，推动该市低丘缓坡土地规范科学有序开发利用，取得了明显的成效。

一、现状分析

2012年8月，经积极争取，宜春市获国土资源部批准开展低丘缓坡试点城市。2012年底，该市低丘缓坡试点立项批复4071.7亩，涉及袁州区、高安市、丰城市和宜丰县。2013年底，该市低丘缓坡试点立项批复9323亩，涉及袁州区、樟树市、丰城市、靖安县、奉新县、高安市、上高县、宜丰县、万载县。2012年、2013年批复的该市低丘缓坡试点项目进展较快，目前项目区土地平整完成，供地5198.99亩，在2014年8月的全省低丘缓坡试点项目区检查评估中，该市总体进展情况及袁州区、丰城市和宜丰县的进展情况均得到省厅表扬。2014年底，该市10个县（市、区）申报低丘缓坡试点项目11个，总面积15493.87亩，现已报省国土厅待审查。通过积极开展低丘缓坡试点工作，为该市经济社会发展提供了新的用地支撑。

二、主要做法

1 、加强领导，多方参与。 该市成立了以该市分管副市长为组长，各相关部门领导为成员的低丘缓坡试点工作领导小组，形成了政府主导、国土资源部门搭台、相关部门各司其职、协调联动的良好工作机制。各县（市、区）分别都成立了领导小组，领导小组下设了办公室，具体负责项目区建设的组织协调、政策拟定、制度保障、措施落实、施工管理、监督检查等工作，保障了试点工作顺利开展。

2 、规划先行，科学引导。 根据国土资源部的要求，低丘缓坡试点项目区要符合土地利用总体规划和低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用专项规划。2012年底，该市就编制完成全市低丘缓坡专项规划，各县（市、区）也结合产业布局、试点区块分布情况，对不符合土地利用总体规划的试点项目区，先期做好土地利用总体规划修改调整工作。2012年以来，该市所有低丘缓坡试点项目立项审查中，均落实上级要求，凡不符合县乡土地利用总体规划的，一律不得申请立项。

3 、建章立制，全程监管。 该市各试点县（市、区）根据低丘缓坡试点项目实施方案，科学划分了用地功能区，制定了包括征地补偿、耕地占补、场地平整、基础建设、资金平衡、进度管理等具体保障措施，领导小组对低丘缓坡试点项目实施的全程加强监管，对项目设计与施工、资金使用、权属调整、农用地转用与土地征收、土地供应等情况进行全程跟踪与监管，确保每个环节依法依规、规范有序。

4 、 以民为本，保障权益。 低丘缓坡试点工作的顺利开展离不开农民群众的参与和配合。为保障被征地农民的参与权和知情权，该市各试点县（市、区）严格征地程序，在制定征收补偿时，充分尊重、听取被征地农民的意见，充分考虑当地实际情况，积极探索各种可能途径对失地农民进行安置，切实保障农民权益，确保被征地农民的农民生计有保障。

5 、生态优先，“双拳”并重。 宜春市山清水秀，森林密布，是国家生态园林城市，如何在低丘缓坡开发利用过程中保护好生态环境，是该市低丘缓坡试点工作成败的关键。该市打好开发与保护“组合拳”，要求在开发前做好地质灾害评估、生态环境评价等基础性工作；在开发中坚持因地制宜、宜农则农、宜林则林的原则，对于宜建土地，要求选择有利于保护生态环境和降低开发成本的开发模式；在场地平整、基础建设等工程施工时，要求制定地质灾害防治、水土保持治理、生态建设等方面的防护工程建设方案，严禁乱取乱挖，破坏植被，尽量减少水土流失和对生态环境的影响。同时，要求项目区布局一定数量的生态用地，以便改善当地的生态环境，促进当地的生态平衡。

三、取得成效

通过实施试点项目，项目区内未利用地和劣质农用地得到充分开发利用，提高了土地利用效率，也为项目建设提供了用地指标保障，有效缓解了建设用地供求矛盾，兼顾解决了保护耕地和保障发展的两难问题，适应了该市统筹城乡发展的现实需要。同时，试点工作的推进也给该市带来较好的社会效益、生态效益和经济效益。以袁州区为例，区内宜春经济开发区和袁州医药工业园分别是锂电产业和医药产业的聚集区，建设用地指标严重不足，而区内70%以上的土地为低丘缓坡，袁州区利用低丘缓坡试点这一政策，2012年和2013年共报批低丘缓坡新增建设用地200hm ² ，带来近60亿元的项目投资，快速推进了工业园区建设，低丘缓坡土地开发利用已成为推动该区经济跨越发展的重要引擎，为袁州区可持续发展提供了有力保障。通过在低丘缓坡地带建设工业园区，有效减少了工业建设占用优质耕地，切实保护了耕地，保障了粮食安全；同时为项目区内以及周边群众提供了大量的就业岗位，增加了农民收入，维护了农村社会稳定；通过园区建设，基础设施建设也得到进一步完善，极大地改善农业生产条件，提高农业生产效率。此外，坚持开发与保护相结合，因地制宜地开发利用低丘缓坡土地，尽量保留原有地貌景观，对区内布局的生态用地进行植被绿化，并对项目区周边林木都制定了严格的保护措施，保护和改善了生态环境，取得了良好的生态效益。

四、存在 问题

1 、开发成本高。 低丘缓坡试点项目区存在地理位置偏僻、地形起伏大的问题，在平整过程中既要考虑平整度的要求，还要考虑剥离熟土层用于土地开发整理的需求，导致开发成本相对较高，对资金的需求较大，相对现有的工业园区资金投入要大。

2 、试点规模小。 宜春市低丘缓坡资源比较丰富，适宜开发利用的低丘缓坡面积约442.80 km ² ，但2012年和2013年上级批复给该市两年试点规模只有892.98hm ² ，受试点规模指标限制非常大，制约了低丘缓坡的综合开发利用。

3 、基层积极性低。 低丘缓坡开发情况复杂、点多面广、政策性强，要承受做大量群众工作和解决信访、化解矛盾等压力，工作难度大，得到的实惠也不多。同时，新开垦的耕地种植效益偏低，影响了农民承包积极性。因此，无论是乡、村两级干部还是农民，对低丘缓坡开发热情明显低于对农田整理、城乡建设用地增减挂钩试点项目。

五、解决对策

1 、做好部门之间和上下之间的协调。 召开国土、林业、建设、农业等部门的协调会，充分进行沟通，对各部门的用地布局以及发展计划进行整合，要做好开发中审批问题的协调工作；积极争取上级部门的支持，并加强沟通，解决程序上的不协调。坚决杜绝开发过程中出现未批先用，批而不用的情况，不能让低丘缓坡开发好事变坏事。

2 、增强开发利用的选择性。 低丘缓坡资源开发利用，投入资金大，技术要求高，开发周期长。要搞好低丘缓坡的开发利用，首先应开发好“三好”地块。对于坡度好（20°以下）、高度好（海拔200米左右，水电路配套方便）和土层好（岩石少，易平整，成本低）的地块应优先有序开发。要建立开发利用的计划，避免一拥而上，占而不用，以充分发挥土地的效能。

3 、完善资金投入机制。 低丘缓坡的开发成本高，但目前资金来源较少，财政投入不多。据此，应拓宽投资渠道，积极争取多方面的资金投入。对于类似工业园区开发的，地方财政应给予一定的项目启动资金，以确保项目的正常开展，要通过自筹、融资、贷款等方法途径筹措经费，盘活土地资产。既要保证低丘缓坡开发的顺利进行，也要使低丘缓坡开发能带来一定的经济效益。

4 、 优化利益调节机制，充分调动各方积极性。 低丘缓坡试点工作的推进有一个过程，要积极开展形式多样的宣传活动，不断提高全社会对低丘缓坡开发利用重要性和必要性的认识，使全社会理解、支持、配合搞好低丘缓坡试点工作，有关低丘缓坡开发规划、方案和补偿标准要征求群众意见，以避免信访和群体性事件的发生，维护社会稳定。

5 、强化监督，确保工作有序高效进行。 低丘缓坡开发涉及资金量大，用地单位多，必须建立健全长效监督机制。应严格制定用地开发审核制度、资金使用管理制度、施工监理制度、竣工交付验收制度和考核制度。各有关部门要本着既着眼于发展，又要合理高效配置土地资源的原则，尽快建立起全市上下、部门间的信息交换及监督机制，按批准面积、批准用途进行土地开发利用，确保低丘缓坡试点工作有序高效进行。