开征环境税很难吗？

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苏明，1957年出生，经济学博士。现任财政部财政科学研究所副所长、研究员、博士生导师，兼任国务院应急管理专家组成员、国家人口专家委员会委员、中国城镇财政研究专业委员会主任委员、中国农村财政研究会副会长、中国环境学会环境经济专业委员会副主任委员、中国财政学会常务理事、中国投资学会常务理事、中国能源研究会常务理事。主要研究领域包括：财政支出政策

国务院总理李克强在今年的政府工作报告中明确提出，推动消费税、资源税改革，做好房地产税、环境保护税立法相关工作。财政部部长楼继伟近日表示，今年要推行税制改革，推进环境保护税的立法。

据报道，环境税方案目前已上报国务院，正在按程序审核。2008年初，有关部委便已开始研究征收环境税，但一直没有出台。我们想知道，环境税酝酿6年之久为何迟迟未出台？环境税的制定究竟需要考虑哪些因素？如何推动环境税出台？

对话人：财政部财政科学研究所 副所长苏明

●目前审议的重点在于环境税负担定多少、征税范围定多大比较合适。这个问题一方面关系到经济发展，另一方面也会对环境保护起到促进作用。也就是要在两者之间取得均衡。这是环境税研究制定的难点和关键。

●要先抓重点，针对重点污染物进行“费改税”。比如当前空气污染和水污染比较严重，那么就应先针对二氧化硫、氮氧化物、氨氮、化学需氧量等污染物进行征税。

●从实现较好的环境保护效果的角度出发，污染排放税的税率水平应该等于或稍微高于污染治理成本。但是确定环境税的税率水平，最终需兼顾考虑国家宏观经济形势与环境税的微观经济效应等因素。

●环境税开征后，环保部门在认定、审核方面担任着重要角色。因此，应对环保部门的机构运行、技术人员配备、设备维护和运行、经费等方面提供相应的保障。

环境税为何迟迟没有出台？

■环境税很复杂，审议的重点在于环境税负担定多少、征税范围定多大。

记者：据了解，2008年初，有关部委就已经开始研究开征环境税了，但为什么直到现在却仍未出台？主要存在哪些问题？

苏明：从2008年开始，财政部、环境保护部、国家税务总局等相关部委将开征环境税提上日程，开始重视环境税的问题，并专门组织了专家团队对这一问题进行研究。

一个重大政策的出台首先需要专家团队和实际部门进行论证。环境税的问题很重要，也很复杂，所以研究论证经过了一个很长的时期，大概从2008年持续到2010年。在研究的基础上，便由实际部门主导来制定相关政策。环境税政策的制定在近两三年，可以说进展还是很大的。据有关报道，2013年，环境税的设计方案已上报到国务院，正在走法定程序，这也需要一个过程。

环境税的研究制定之所以需要这么长的时间，核心问题就是环境税的负担，尤其是对企业的负担。目前审议的重点在于环境税负担定多少、征税范围定多大比较合适。这个问题一方面关系到经济发展，另一方面也要对环境保护起到促进作用，也就是要在两者之间取得均衡。这是环境税研究制定的难点和关键。

记者：环境税开征后，会发挥哪些作用？

苏明：环境税出台后，主要会产生以下作用：

首先，最大的作用是在全社会产生一个强烈的信号，就是环境保护问题很重要，从而使得全社会的环境意识加强。没有环境意识，环境问题是很难得到改善的。

其次是环境税的直接作用。环境税出台后，对企业来讲，尤其是对于能耗大、污染排放重的企业，其所承担的成本就要提高，负担也加重，从而使得外在成本内部化。这样就能使企业认识到，排污是要付出成本的，排污越多，付出的成本就越高，也就是“谁污染谁付费”。由此迫使企业改善技术，加强管理，降低能耗，减少污染。

第三，可以提高政府筹集环境治理资金的收入水平，从而使政府加大环境治理的投入力度，改善环境污染状况。提高政府筹资不是目的，如果经过一个时期，企业排污减少了，环境改善了，政府筹资会随之降低，这是再好不过的事情了。

第四是环境税的双重红利效应。所谓双重红利效应，是指环境税可以使政府实现双重目标：一是改善环境质量的环境目标；二是降低扭曲性税收的超额税收负担、增加就业等非环境目标。

记者：环境税双重红利的理论一直存在着争议，您是如何理解环境税双重红利效应的？

苏明：无论从理论角度还是实际角度，我认为，环境税的双重红利效应是存在的。

从理论层面看，环境税出台后，企业这方面的税收负担提高，那么从全社会的角度，还可以考虑把其他相关方面的税收适当降低，如流转税、企业所得税等，这样全社会的可持续发展能力会提高。

从我国近几年的实际情况看，未来环境税制的双重红利改革是有可能实现的。比如前几年通过营业税改增值税，企业的流转税负担在下降。另外还有企业所得税，整体上对于小微企业、节能环保企业、循环经济企业、战略性新兴产业，其税负在下降，这也为环境税的出台创造了条件。

但值得注意的是，双重红利是从宏观角度看的，是针对整体社会而言的，并不是说每一个企业都会面临双重红利。一家重污染企业并不是给政府多交些环境税，政府就会降低这家企业的其他税收负担。红利应该是还给那些节能减排做得好、对环境治理贡献大的企业。

我国环境税应该怎样征收？

■环境税改革的政策框架是将污染排放费改成税。

记者：一些西方发达国家早已开始征收环境税，并且税目达到了十几种。那么，我国环境税的功能是如何界定的？我国环境税方案设计将开征哪些税种？

苏明：国内对环境税有广义和狭义两种看法。广义环境税的范围相当宽泛，只要是政府影响某些与环境相关的经济活动的性质和规模的税种和税收政策，都属于广义环境税的范围。既包括狭义环境税，也包括与环境和资源有关的一般性税种和有关环保的具体税收政策。例如资源税、消费税、车船税等税种，以及增值税和企业所得税等税种的一些与环境保护相关的税收规定。

狭义环境税则是以环境保护为目的，针对污染和生态破坏等行为课征的特别或独立税种。其范围相对较窄，是直接针对各种不利于生态环境的行为进行征收，与生态环境保护密切相关的一些税种，如硫税、碳税、能源税等，也称作独立环境税。目前我国所研究制定的环境税属于狭义环境税，特指的对象就是污染物，纳税人就是排放污染的企业和个人。

关于我国环境税所开征的税种，目前学术界还有分歧。一种看法是环境税包括污染排放税和碳税；另一种看法是特指污染排放税，而把碳税独立出来。我认为，在当前和未来一段时期里，将两者合二为一比较好，即环境税包括污染排放税和碳税。党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了一系列财税改革任务，所以，在当前税制改革密集时期，环境税的改革需要采取一个正确的策略，即将碳税含在环境税中。

经过一段时期后，再将碳税进行独立开征。因为二氧化碳是一种温室气体，对气候影响很大。近几年，尤其在未来一段时期，中国的气候问题将更加突出。为了能更好地应对环境和气候问题，也为了我国能在国际上树立起负责任的大国形象，从长远的角度来讲，未来将碳税进行独立开征是比较好的。

记者：目前，我国环境税拟定的征收对象有哪些？

苏明：污染排放税的征税范围和对象应该包括现行排污收费中规定的废气、废水、固体废物和噪声等污染物，未来还可以根据需要将其他需要治理的污染物（如光污染、热污染等污染）纳入进来。

目前针对污染排放行为，我国主要采取收费的形式。环境税改革的政策框架是将污染排放费改成税。但是污染排放收费的范围很宽，内容很多，“费改税”一步到位是很难的。所以要先抓重点，针对重点污染物进行“费改税”。比如当前空气污染和水污染比较严重，那么就应先针对二氧化硫、氮氧化物、氨氮、化学需氧量等污染物进行征税。随着条件不断成熟，在适当时机对其他污染物排放，如其他废气和废水污染物、固体废物、噪声等征税，最终将具备条件的排污费全部纳入环境税。

记者：为什么要采取“费改税”的形式进行环境税改革？

苏明：长期以来，对污染排放的收费是政府治理环境和公共财政发展过程中的过渡形式。不只是在环境方面，在水利治理、民航、铁路等很多行业都有收费。从现代政府和经济发展看，公共财政有个重要趋势，就是要“清费立税”，费要改成税。这种方式能使得公共财政发展更加规范，可以避免地方收费不规范、不公平的现象。环境方面的“费改税”，一方面迫使企业支付更多的排污成本；另一方面税收手段比收费手段更要硬一些。一句话，环境税更有利于治理环境。

记者：针对我国国情，环境税的征收标准和税率将如何划定？

苏明：费改税之后，环境税的税率肯定要有相当幅度的大幅提高，这是大势所趋。至于提高多少，恰是政府决策的关注重点之一。税率太高或太低都不行，要综合考虑经济发展和环境保护之间的均衡问题。

污染排放税采取从量定额征收方式，分税目确定定额税率。建议税率水平为：对达标排放的污染物实行基本税率，对超标排放的污染物实行特殊税率。理论上讲，税率的提高应该有一个范围，这个范围应该在现行费率和治理成本之间。

从实现较好的环境保护效果的角度出发，污染排放税的税率水平应该等于或稍微高于污染治理成本。但确定环境税的税率水平最终需兼顾考虑国家宏观经济形势与环境税的微观经济效应等因素。考虑我国企业的负担能力和环境税实施的难度，改革初期的污染排放税税率水平应采用在现行排污费收费标准的1倍水平或更高、并低于企业污染治理成本之间设定为宜。

环境税收资金应如何分配管理？

■环境税是地方税，但中央还应占有一定的分配比例。

记者：有些污染物的排放量是很难准确测算的，并且受不同因素的影响，其变化性也很大。那么，环境税征收应采取什么样的计税依据和方式？

苏明：我认为，环境税的计税依据为应税污染物的实际或估算排放量。其中，对能够直接确定实际排放量的污染物，按照实际排放量征收；对不能够直接或准确确定实际排放量的污染物，按照估算排放量征收。

具体来看，实际排放量主要是通过排放量监测方法来确定的，即以监测的污染物实际排放量为计税依据。估算排放量是以纳税人实际消耗的、直接产生应税污染物的化石燃料、水、原材料和产品等为基础，按照一定的方法测算出的污染物排放量。

我国环保部门目前对污染物排放量进行现场环境执法检查和监督性监测，并对二氧化硫、化学需氧量等废气和废水污染物排放采用了自动在线监测的方法。在保证监测数据可靠的前提下，可以直接采用这些监测数据作为实际排放量。但在不能获得相关数据的情况下，则可以采用估算的方法。具体来看，环保部门在实践中采用了物料衡算法和排污系数法等估算方法来测算污染物的排放量。

在具体征税方式上，也有两种选择：一是沿用现有排污收费对废水和废气按排放污染物种类、数量，以污染当量计征；对固体废物按排放量和对噪声按超标计征的方式；二是对废气和废水重新设计计征方式，按照污染物种类和排放量进行计征；对固体废物和噪声，沿用排污收费的计征方式。

记者：我国环境税的征管模式已敲定为“环保认定、税务征管”。那么，您对环保部门和税务部门的征管能力建设有哪些建议？

苏明：环境税的落实需要环保部门和税务部门的密切配合。首先，对于税务部门来说，要增设相应的环境税征管机构和人员。建议将相关的机构和人员配备在地税部门，因为环境治理工作是由地方来负责执行的。其次，要对所配备的人员进行专业培训，使其掌握环境、税务、法律等相关的专业知识。

环境税开征后，环保部门在认定、审核方面担任着重要角色。因此，应对环保部门的机构运行、技术人员配备、设备维护和运行、经费等方面提供相应的保障。如果环保部门的人员、机构和基础设施等没有保障，那么征税就可能存在不公平，征收能力也会下降。因此，对环保部门配合征税的经费保障问题要解决好，要高度重视。

记者：在税收资金的分配管理方面，您有什么建议？资金如何分配才能调动各方积极性以推动环境税改革？

苏明：环境税征收以后，资金分配上可以有两种思路：一是完全划给地方政府，二是以地方为主，中央适当参与分配。我个人认为，环境税是地方税，应以地方为主，但中央还应占有一定的分配比例。我国的排污收费是90%归地方政府，10%归中央，所以从政策连续性的角度讲，费改税之后，中央集中10%左右的资金是十分必要的。另外，环境问题有很大的外部性，地方的经济发展不平衡，环境问题也有差异。中央集中一定的资金后，在地方之间可以做一些调剂，适当地发挥调节作用。

专家看法

全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康：

长期以来，我国推行“谁污染，谁治理”的治污政策，基本上是由排污企业自行治理，但受其专业技术所限和执法不严的外部环境影响，许多排污企业难以做到达标排放，甚至因成本高昂而放弃，结果就是我国工业污染治理效率和水平偏低。因此，尽快落实十八届三中全会提出的“推动环境保护费改税”的要求成为全社会的共识。

目前尚未明确具体出台时间，关于费改税因其涉及面广大，对于具体的征收税率及是否开征单独税问题，目前还存在争议。不过基本路径已经清楚，中国推出环境税首先是将排污费改成税收，也就是将目前对废气、废水以及二氧化碳、二氧化硫所征费用，首先改成税。

总之，环保费改税后，由行政法规上升到法律高度，自然会强化征收的法律效力，提高对企业偷逃税额行为的法律惩戒力度；同时提高对排污企业的征收标准，倒逼企业下决心加大治污减排的自觉性和积极性。

中国人民大学环境学院院长马中：

环境税的立税原则在于“环境无退化”，在此基础上设置税率，不能简单地将排污费改造成环境税。如果环境税只是单纯地由排污费转化而来，那么税收根本负荷不起环境污染代价。

因此建议，地方政府根据国家标准制定税率，务必让企业做出选择：一是纳税不治理。用缴税的方式购买治理污染的服务，此举不仅支持地方税收，也将带动一批环保公司发展壮大；二是治理不纳税。为了减少税赋的负担，企业将寻求技术革新，转变落后生产方式和方向，自动退出高污染、高排放行业，完成产业结构调整。此举也将为碳排放权交易等绿色金融打开一条新路。

中投顾问环保行业研究员侯宇轩：

为了解决中国突出的环境问题，政府不断地出台新政策，但仍然停留在政策层面，还需落实到具体措施上面，环境税开征是从经济手段督促企业环保。政府应做的是切实保障环境税的合法性、强制性，加强监督管理，落实环境税的征收。

微博声音

Stanford于洋：绿色税改的另一作用是倒逼政府去完善监测，严格管制和污染税征收体制。由于其他扭曲性税率的下降，环境税征收对政府维持运转变得更为重要。而环境税建立在对污染排放量的掌握和有效的污染管制基础上，如果政府不加强这两项，它的税基就被侵害了。

李伯侨：实际上，治理环境采用税收的想法早在十多年前就已提出，只是现在由于雾霾的问题很突出，再次提出这一主张就更有了现实意义。但是，一味增加税收在我国税负已很繁重的情况下并不可取。可行的方法是，削减其他税收，使增加的环境税不致于使纳税人产生新的负担。（记者郭婷）