成品油消费税连续上调预示的税改方向

　　成品油消费税率连续上调，折射出的是当前我国严峻的财政压力，反映了决策当局调整能源消费结构的思路和方法，也预示了我国能源税收制度改革的方向。当前消费税存在征税范围太窄，对能源利用的控制度低;征收环节不合理;实行价内税等问题。十八届三中全会提出调整消费税征收范围、环节和税率，增加消费税引导生产和消费的作用。在此次原油持续下跌中，陆续调整征收范围和税率，或许为下一步调整征税环节提供了机遇。

　　国际油价自去年6月下旬以来“跌跌不休”，国内成品油零售价也随之“12连跌”。然而，成品油消费税率与此同时连续3次上调，引发了社会各界的激烈争议。赞同者充分肯定，认为提高消费税对引导成品油消费、促进资源节约利用，治理大气污染会有显著作用;而质疑者则认为提高成品油消费税的法律程序存在瑕疵，难脱“与民争利”之嫌。在此，笔者不讨论调整税收政策的对错，只想探讨在其背后反映出什么样的经济信号。很显然，成品油消费税率连续上调，折射出的是当前我国严峻的财政压力，反映了决策当局调整能源消费结构的思路和方法，也预示了我国能源税收制度改革的方向。

　　我国财政收入过去十多年保持了两位数以上的增长，2007年曾达增长32.4%的高峰。但随着经济发展进入新常态，经济增长从高速转为中低速，财政收入增速下行也将成常态。去年我国财政收入同比增长约8.6%，为1991年以来首度个位数增长，黑龙江、辽宁等省甚至已负增长。而作为财政收入主要来源之一的税收，恰在此时还需为鼓励一些新兴行业发展而出台较多税收优惠政策。2014年前三季度，全国税收总收入同比增长7.4%，比上年同期增速回落1.6个百分点。分季度看，呈逐季回落之势。另一方面，在经济下行时，出于民生需求和经济“稳增长”的需要，财政支出快速增长。尤其随着我国环境污染问题日益严峻，能源节约、环境保护支出增幅更远大于财政支出增长。据统计，2013年我国财政决算总支出140212.10亿，比2012年增长11.32%。其中，用于节能环保支出3435亿，比2012年增长15.91%，占当年财政总支出的2.45%。与减排治理相关的支出合计1914.24亿，占节能环保支出的55.73%。

　　因此，为保证财政赤字稳定在一定水平，不能不设法稳定税收收入增速。政府将目光投向其他税种，寄望于通过提高某些税种的税率，维持整体税收稳定是无奈的选择。因为在构成中央税收主要来源的增值税、营业税、企业所得税、消费税四大税种中，影响最小，最容易操作的是调整消费税。事实上，不只我国如此，各国也都一样。例如，2008年国际金融危机爆发后，发生主权债务危机的国家为控制财政赤字，纷纷采取增税措施，其中扩大消费税征收范围、提高消费税税率就是重要选择。

　　十八大报告正式提出要推进能源生产和能源消费革命，去年6月，在中央财经领导小组第六次会议上，习总书记又梳理了能源革命内涵，提出以“能源消费革命、供应革命、技术革命、体制革命”等四大革命为核心的“能源革命”，不但首次将能源消费革命与能源生产革命一起提升到国家长期战略的高度，而且将其置于“四大革命”之首，提出“抑制不合理能源消费”、“坚决控制能源消费总量，有效落实节能优先方针”，这是个重大变化。过去我们认为能源是经济增长的基础，是经济增长的动力，能源必须保障经济增长，现在明确提出要控制能源消费，就是说要将经济增长合理地控制在能源供应条件和环境的要求下。2014年11月19日，国务院又印发了《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》，再次提出“减煤、稳油、增气”的能源结构调整总体思路。

　　那么，如何实现“能源消费革命”和“能源结构调整”?首当其冲的便是理顺煤炭、石油、天然气等不可再生能源与再生能源之间，煤炭、石油等传统非清洁能源与天然气、风电等清洁能源之间的合理比价关系，进而摆脱对煤炭、石油的过度依赖。由于油价持续下跌，如没有行政措施干扰，很容易出现石油替代其他能源的现象，这将导致我国石油对外依存度持续升高，威胁能源安全。从这个层面讲，当前实现“能源消费革命”和“能源结构调整”的手段有四种：一是适当控制煤炭、石油等能源价格的过度下跌;二是采取提高税收等措施强有力地抑制不合理消费;三是对清洁能源、可再生能源提供补贴或其他扶持措施;四是像北京那样强制执行“煤改气”，采取行政命令，强制社会逐步扩大清洁能源、可再生能源的使用范围。第一种手段与“市场在资源配置中起决定作用”的精神相悖;第三种手段与我国新能源发展还处于初级阶段的情况不符;而第四种手段会使社会成本大增，风险太大。相对合理的选择，就只有提高消费税了。

　　从理论上讲，能源体制是指一定区域内能源行业或能源领域内资源配置的具体方式、市场运行及监管制度模式等各种关系的综合，由“能源市场基本制度”、“能源市场竞争结构”、“能源市场运行机制”、“能源市场管理与监管体制”四大基本要素构成。其中，“能源市场制度”是指为保障能源市场稳定、高效运行所做出的一系列制度安排及执行机制，包括作为法律规范、市场规则、技术和产业标准、产业政策等。以上述定义分析，能源税收制度属于“能源市场制度”范畴，因此，能源税收制度的调整也是我国能源体制改革的方向之一。

　　我国现行能源税收主要包括资源税、增值税、消费税、所得税和城市维护建设税等税法中与能源相关的税收内容。具体到消费税，主要存在征税范围太窄，对能源利用的控制度低;征收环节不合理;消费税实行价内税等问题。现在仅对能源消费中占较低份额的汽油、柴油征税，未将不符合节能技术标准的高耗能产品、能源消耗品纳入征收范围;开征消费税的目的是调节消费行为，其税额理应由最终消费者承担，但目前却将征收环节设在生产环节;由于成品油消费税实行价内计征，即消费税也变成汽油售价的一部分，因此而需多缴纳增值税(17%)，城建税(市区7%)，教育附加费(3%)，地方教育附加费(2%)等，导致出现“税上税”的现象。

　　基于上述弊病，十八届三中全会提出调整消费税征收范围、环节和税率，增加消费税引导生产和消费的作用。在此次原油持续下跌中，陆续调整征收范围和税率，或许为下一步调整征税环节提供了机遇。提高消费税征收额度，可在一定程度上降低调整环节后的征税损失。若调整征税环节，在一定程度上还可降低炼油企业税负，调动企业活力。

　　(来源：刘满平　上海证券报)