解读户籍制度改革：户籍新政期待教育渐进改革

　　7月24日，国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，决定“建立城乡统一的户口登记制度”——取消农业户口与非农业户口的性质区分，以及由此所衍生出来的蓝印户口等户口类型，“统一登记为居民户口”。教育界希望新政策为教育改革带来契机，推动随迁子女更方便地就近入学接受义务教育、逐步享有在当地参加中考高考资格，取消城乡“区别对待”后各级政府对教育的投入更为公平，等等。户籍改革推动教育公平的关键在哪里？教育研究者就义务教育、高等教育的现状进行一番思考——

　　义务教育：“教育券”或许可行

　　随着经济、社会的不断发展，我国的人口流动越来越频繁。这就造成人口流出地户籍上的义务教育适龄儿童的总数比在当地实际接受义务教育的适龄儿童的总数多。对于人口流入地来说，则恰恰相反。

　　在此次户籍制度改革之前，国家对跟随父母或其他法定监护人迁往流入地但却并未获得流入地户口的义务教育适龄儿童的教育实行“两为主”的政策——以流入地政府为主、以公办学校为主。也就是说，人口流入地政府得或多或少地给随迁义务教育适龄儿童的教育埋单。这就肯定给流入地造成不小甚至很大的财政压力，并给流入地公办学校造成相当大的学额、师资和管理等方面的压力。

　　这次户籍制度改革，不再区分农业户口与非农业户口，亦即农村户口和城市户口。对义务教育而言，应该以此为良机，逐步实行按各省（市、自治区）实际接受义务教育的适龄儿童的总人数的多寡，来统一划拨义务教育经费。并且，如果还能再进一步改革的话，可以实行所有义务教育适龄儿童均有一笔固定的国家人均义务教育经费；到公立学校上学，这笔经费则拨发给学校所在地，由当地政府统一分配给学校；到私立学校上学，则由民办学校向当地政府申请拨发。这样做，除了能大大减轻人口流入的财政压力和学校的压力，还能大大促进民办教育的发展。

　　我们可以把这样的改革非常形象地称之为“教育券”改革。也就是说，国家给所有义务教育适龄儿童一张国家固定财政经费的“教育券”。孩子在哪里上学，就把这张“教育券”交给所上的学校——无论是公立的还是民办的。举例来说，户籍登记地为陕西省延安市延长县的王小明，跟着爸爸妈妈到山东省青岛市市南区上学，则国家把王小明的义务教育经费直接拨发给山东省，而非陕西省，然后山东省再拨发给青岛市，青岛市再拨发给市南区，最后市南区拨发给王小明上学的那所学校。至于这张“教育券”的国家固定财政经费到底应该是多少，国家发改委、教育部和财政部可以组织有关专家、学者进行科学的、权威的论证。

　　一个最近的好消息是，教育部8月5日发布的《关于做好全国中小学生学籍信息管理系统全面应用工作的通知》指出，待全部问题学籍处理工作结束后，教育部将为每位学生核发全国唯一的、固定的学籍号。若如此，那么这个学籍号就可以与这张“教育券”捆绑在一起。也就是说，学籍号到哪里，“教育券”就到哪里使用。这样做有许多显而易见的好处。一方面有助于进一步理顺义务教育财政的国家与地方关系，另一方面有助于义务教育适龄儿童的国家教育经费不被挪用，从而保障义务教育的质量，并促进教育公平——所有孩子，无论他们在国家的什么地方、什么学校接受义务教育，国家拨发给他们的国定义务教育经费都是没有区别的。

　　当然，这样人人平等的国定人均义务教育经费或“教育券”的金额是基本性质的国家义务教育人均投入。对于特殊教育需要儿童（残障儿童），以及中西部地区尤其是农村地区的义务教育，国家则可以在此基础上，根据实际需要，新增其他特别项目的专项资助。此外，各地当然还可以根据自己的财力，在此基础上进行各自的生均教育投入。

　　高等教育：部属大学“去本地化”

　　户籍制度改革对于高等教育来说，许多人最期待的就是能够进一步促进尽快放低“异地高考”的门槛，以及允许报考好大学。比如，从“异地高考”只允许报考高职高专院校，到允许报考本科院校。

　　户籍制度改革推动高等教育公平，最大的影响应该就是接受高等教育的机会公平。这种机会公平，从高校的本质属性上来说，就是中央部委所属高校应该给予全国各地考生平等的入学机会。目前的情况是，国家高校的办学和运作不仅使用中央资金，而且还使用其所在地的地方资金，无法摆脱地方影响，最明显的就是，地方凭此要求高校多招收本地户籍的考生。

　　国家高校的“去本地化”，最被期待的是39所“985工程”国家重点大学的招生能够尽快不再“本地化”。尽管教育部从2008年全国高等学校统一招生起就明确要求，各部委所属高校（含全部985大学）在属地的招生计划比例一律不得提高，并且超过30％的应该逐步回调至30％以内，但事实上，直至今天，并没有完全落到实处。

　　国家高校“去本地化”，是指国家高校在全国人大制定的专门法律（比如《国家高校法》）或特别修订后的国家《教育法》和《高等教育法》的授权范围之内，依法享有完全独立自主的办学权，包括招生计划完全不受地方政府影响的权力。而要做到这一点，国家高校就首先须在财政上独立于地方，不再依靠地方投入资金和其他资源，如此才能够放手平等地招收全国各地户籍的考生，而不再特殊地青睐于其所在地户籍的考生。

　　国家高校的完全“去本地化”，意味着须尽快建立高等学校的二级属性新体制。当前，虽然我国高校整体上分为中央部委所属高校和地方政府所属高校两大属性，但许多中央部委所属高校和地方政府所属高校却实际上是中央部委、地方政府、大型国有企业共建的。比如，985大学中国海洋大学由教育部、山东省人民政府、国家海洋局和青岛市人民政府共建；地方高校南昌大学由江西省人民政府和教育部共建。这种复杂的现实情况使得高校的属性难以完全清晰地界定，从而带来招生计划名额分配的复杂化。因此，未来我国的高等教育改革须完全清晰化所有高校的属性——要么完全是中央部委所属国家高校，要么完全是地方政府所属地方高校。

　　教育公平客观上是一项十分复杂的系统工程，不可能一蹴而就，必须循序渐进。我们应该积极寻找适合现阶段情况的建设性过渡方案逐步实现高校“去本地化”，进一步削减国家高校的属地招生计划名额比例，比如从硬性的不超过30％压缩到不超过15％或20％。与此同时，中央逐年显著地加大对国家高校的财政拨款力度，并强化审计、问责和信息公开工作，用制度和舆论监督让国家高校尽可能地把全国纳税人的每一分钱都负责任地用好。

　　(作者单位：中国海洋大学)