在建酒店接“停建通知” 行政官司打赢了但复工受阻
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随着一纸《停建通知书》的下达，高安市“莲花都市嘉园商务酒店”项目嘎然停工。谁也没想到，这一停就是20个月。在此期间，高安市人民法院、宜春市中级人民法院先后作出判决，判定撤销由高安市规划与建筑监察大队作出的《停建通知书》。尽管行政官司打赢了，但高安市莲花房地产开发有限公司（该项目建设单位）迟迟难以对项目复工。
背后究竟发生了一些什么事情？记者对此展开了调查。
在建酒店被责令停工引官司
“你看看，工地上拆下的钢筋、管道、脚手架全部锈死了。”11月27日上午，饶光辉语气无奈地说道。目前，他正在着手低价处理这些报废的建材，以解燃眉之急。
面对新法制报记者，饶光辉大倒苦水：“尽管楼盘已经停工20个月了，但依旧得照常支付塔吊、装载车、搅拌机、地泵等设备的租赁费，仅该项费用每月就高达30万元。”
饶光辉是高安市莲花房地产开发有限公司（下称莲花房产）董事长，他公司开发的项目叫“莲花都市嘉园商务酒店”，位于高安市高安大道以北、碧落北路以东。按照规划，该项目一层至四层为酒店，四层以上为商住两用楼。原本该项目计划今年4月24日竣工，但一纸“停建通知书”让竣工日期变得遥遥无期。
据饶光辉介绍，2013年4月3日下午，高安市城建局下属的规划与建筑监察大队（下称监察大队）副大队长谢文辉等数人来到项目部所在地，下达了一份《停建通知书》。
《停建通知书》上明示:“你公司莲花酒店在施工过程中，违反了规划审批要求，改变了原施工建筑设计，依照有关法律，现责成你单位停止施工，请你单位接到本通知后立即停止建设，并在7日内按2006年建设局审批的规划平面图进行整改，将原规划平面图和建筑施工图重新到城建局进行核实，逾期未整改和核实的，将根据相关法律进行处理。”
“我们没有改变过规划，也从来没有因规划问题被有关部门处罚过。”项目部负责人甘经理向记者出示了该项目《建设工程规划许可证》（2006-109号）和《建筑工程施工许可证》（编号362222201204203601）。
另一方面，该项目施工单位——江西华庆建筑工程有限公司赵经理称：“自始至终只有一份施工图纸，我们是严格按照图纸建设的，根本没有改变原建筑设计。”
饶光辉说，通知书里所指的规划平面图是指整个项目的规划平面图纸，即江西省建筑设计研究总院设计的图纸，公司并没有违反这一规划。事后，公司曾多次与城建部门沟通，均未果。
2013年12月，无奈之下，莲花房产将高安市规划与建筑监察大队、高安市城建局一并起诉至法院。
两审法院均判决撤销“停建通知书”
2014年2月，高安市人民法院开庭审理此案。庭审中，莲花房产认为：“在取得《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》的情况下，该项目严格按照施工图纸开工。当工程建设到4楼楼面时，高安市城建局下属的监察大队突然下达《停建通知书》。”要求法院确认高安市规划与建筑监察大队、高安市城建局行政行为违法。
监察大队答辩时称：“根据我单位检查发现，在工程第四层建设完毕拟建第五层时，存在擅自更换施工图纸、违反建筑规划等违法行为，故依法下达了《停建通知书》。”
法院审理后认为：“城乡规划主管部门应为城乡规划委员会或城乡规划建设局。监察大队系城建监察队伍，只能在城乡规划主管部门的领导下行使城建监察职能。根据《城乡规划法》第64条规定，未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，因此监察大队无权作出具体行政行为，且监察大队在作出停建通知前未找当事人面问，也未进行调查，更未告知权利、义务，执行程序不合法，且该《停建通知书》未适用法条，其行政行为违法。”
2014年5月29日，法院作出行政判决：“撤销监察大队于2013年4月3日向莲花房产下达的《停建通知书》；由城乡规划行政主管部门根据查明的事实确认莲花房产的建设行为是否违法重新作出具体行政行为。”
“事实俱在，我们是严格按照规划施工图进行建设，为何还要重新作出具体行政行为？”莲花房产不服上述判决，遂上诉至宜春市中级人民法院。
与此同时，监察大队也提起了上诉。他们认为，大队有权对可能存在违法违章建房的行为进行制止，并下达停建通知书。
8月5日，宜春市中院作出的终审判决书写道：“一审法院对第1项认定事实清楚、处理适当，应予维持撤销《停建通知书》；高安市城建局向莲花公司颁发的《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》均属行政许可，上述行政许可已经作出，未经法定程序不得随意改变。如果城建局认为该项目施工图纸与原规划设计方案不一致，应以经审定的规划设计方案为依据对施工图纸进行复核并纠正。同时，原告（莲花房产）并无此诉求，由法院进行判决责令其重新作出具体行政行为于法无据，应予撤销。”
项目欲复工却陷入困局
得知判决结果后，饶光辉喜出望外，开始着手准备复工事宜，但事情没有他想的那么简单。按照《建筑工程施工许可管理办法》第9条规定：“建筑工程恢复施工时，应当向发证机关报告；中止施工满一年的工程恢复施工前，建设单位应当报发证机关核验施工许可证。”
8月7日，饶光辉随即找到城建局有关领导沟通复工一事，结果并不理想。
随后，莲花房产将一份书面申请复工报告递交至城建局，提出“申请于11月15日复工‘莲花都市嘉园商务酒店’项目，望贵局批准为感”。莲花房产工作人员陈辉（化名）称，复工报告多次递交却都被退了回来。直到12月1日，陈辉也没有收到该局拒收材料的书面回复。
“报告放我这有什么用，我又不能做主复工。”11月27日下午，陈辉当着新法制报记者的面给高安市城建局建筑业管理股股长甘爱国打电话，他在电话中这样回复。
记者随即来到该局寻找甘爱国，发现其办公室开着门，却未见人影。“甘股长出差了，你们改天过来。”该局办公室一位工作人员对记者说。
11月28日上午9时许，新法制报记者再次来到该局，说明来意后，建管股办事员丁玲黎声称：“报告给我没有用，要给领导。”
问及该项目何时可以复工时，分管监管股的该局党组副书记张益鹏称：“在这个问题上，市领导让我们提意见，我提出让莲花房产规建手续再完善一下，也就是再跟规划部门对接一下。”
“没完善手续心里没底。”张益鹏直言，由于当时把关不严，审核人员在规划施工图纸上随便打了个勾即通过了审批。现在，宜春有关部门在办另一个案子的时候，又把这份图纸借去丢失了。
“司法权不能代行行政权。”在高安市人民法院，负责此案的审判长邓坚表示，中院终审判决之后，从法律层面没有任何行政门槛，莲花房产可以直接复工，有关部门也应该积极配合。
落实法院判决得靠政府部门
事实上，饶光辉确实想过自行复工，但当他找到承建商“华庆建筑”时，对方却打起了退堂鼓。“华庆建筑”一位不愿透露姓名的负责人表示，一方面是由于城建局未同意复工；另一方面，城建局下属的质监站也不配合同步验收。如此一来，他们无法给高空作业的工人购买人身保险。
11月27日下午，记者来到高安市建筑工程质量安全监督站。负责该项目的高安市建筑工程质监站武洪详表示：“谁停工去找谁，你们应该去找监察大队，让他们来解决复工问题。”
对此，江西财经大学教授、行政法学博士王柱国无奈地指出，事实上，莲花房产已经走完救济途径，接下来只能看政府部门怎么落实法院判决的事情了。
“这是一起典型的行政判例‘执行难’问题，关键在于目前尚无机制约束政府部门。”在司法体制改革的大背景下，王柱国建议，在司法寻求独立的基础上，还应对政府部门的行政不作为、滥作为建立“一票否决”制度。也只有这样，才能维护法律的公平公正。
◎文/图 新法制报记者付强