业内人士：推出存款保险制度 应注重五大问题

2008年的金融危机使得存款保险制度再次成为一个热门的政策话题。显性存款保险被认为是现代金融安全体系的重要元素。一方面，显性存款保险制度可以为存款人提供信心，避免大规模的银行挤兑；另一方面通过为危机时最需要流动性的消费者提供资金(保险的存款)，减少了消费的波动并最终减少了GDP的大幅波动。

因此，这种方式得以在世界范围内传播和发展。截至2013年年底，在189个国家中，共有112个国家采用明确的存款保险制度，占所有国家的59.3%。20国集团中，只有中国、沙特阿拉伯和南非没有采用显性存款保险制度。随着中国经济和金融体系的发展，中国也在积极酝酿设立存款保险制度。

作为存款保险制度的后来者，我们应该充分借鉴其他国家存款保险制度的经验，避免走弯路和错路，而且存款保险制度是一个系统性工程，涉及立法、监管体系建设等方方面面，所以在其他制度建设不到位的情况下，应该谨慎推出。通过研究存款保险制度在其他国家以及在危机中的表现，笔者认为设立存款保险制度应该注意以下几点：

一是关于显性和隐性存款保险制度。存款保险制度分为显性的和隐性的。除非一个国家通过正式的立法或者规定来明确存款保险的赔付额度，否则，都被视为是隐性存款保险制度。我国目前实行的是隐性存款保险制度。如果今后我国实行显性存款保险制度，就要严格执行，允许银行倒闭(当务之急是尽快颁布《银行业金融机构破产条例》)。不能名义上是显性，实际上继续推行隐性存款保险。如果显性存款保险制度出台之后，继续提供隐性担保，这样反而会增大银行的道德风险，从而使得金融系统的稳定性进一步恶化，最终，反而增加了系统和储户的风险，这与设立存款保险制度的初衷是相违背的。

二是关于存款保险制度的功能设计。银行不同于其他工业公司，由于银行倒闭带来的社会福利损失太大，所以政府干预是必要的。金融危机中的美国政府以及其他国家政府的行为就是明显的例子。银行的特殊性是给最需要流动性的人提供流动性，所以当银行倒闭时，人们缺乏流动性，从而影响总需求，进而影响GDP。所以，银行出现危机时，政府可以干预，但是最好不要救助银行，这样会增加银行的道德风险，因为他们知道一旦陷入危机，政府就会施以援手。所以存款保险制度的设计最好是用来救助存款损失的人们，而不要包含救助银行的功能。当然，制度本身可以设计含有保险基金损失或者风险最小化的功能。

三是关于监管制度的建设。存款保险体系作用的发挥可能依赖于不同的经济环境。存款保险制度在经济运行正常时的作用(道德风险)是负面的，在经济波动时的作用(稳定作用)是正面的。但是，平均来看，存款保险制度可能恶化银行贷款方面的道德风险问题，使得银行体系更加脆弱。也就是说，在制度不健全的发展中国家，银行可能倾向去利用“保险的存款”提高风险水平，使得金融体系更加容易出现危机。所以监管就变得非常重要，高质量的监管可以监督经济运行正常时的银行道德风险，并在金融危机时收获存款保险制度的稳定作用。所以在推出存款保险制度之前，监管体系要先健全起来。否则，存款保险制度的推出反而可能会因为银行道德风险程度的上升而使得金融体系的稳定状况进一步恶化。

四是关于存款保险制度对不同银行的影响。存款保险制度的推出对不同银行的影响可能不同。目前，业界普遍担心存款保险制度的出台对中小银行不利。从国家隐性担保变成显性存款保险制度的角度看：可能对小银行不利，因为国家现在允许银行破产了，而小银行风险大，破产概率高。如此一来，储户对小银行的担心就会上升，转而把存款都转移到大银行，导致小银行揽储困难。但是，从存款保险制度本身来看：现在有了存款保险，储户敢于向小银行存款，而且由于保险限额赔付，储户还要从大银行分散部分存款，这反而有助于小银行获得部分转移的存款，从而得到进一步的发展。由于存款保险制度最大的好处在于事前减少了挤兑风险，这显然对小银行是有利的。所以，正反两个作用综合来看，存款保险制度对小银行是有利的。

五是关于政策的时间不一致性。2008年的金融危机中，各国的存款保险制度都进行了调整，政府担保和隐性担保水平都有不同程度的上升，这说明存款保险制度存在时间上的不一致性。而从总体上讲，政府救助政策的实施可能产生负面的激励。如果预期以后的危机中政府都会采用同样的政策手段来增加金融体系的安全性，就会产生逆向的激励。预期“救助”将再次成为在未来的危机中的解决手段使得存款保险制度的角色和有效性变的更加复杂。所以，一方面要认真的监督、评估和报告与存款保险制度相关的财政风险，以便在危机时实施救助，另一方面则借鉴美国的做法，通过法律的形式来减少道德风险预期以及政策的时间不一致性。此外，救助政策实施后的去政策化可能面临更多的困难。比如危机后通过减少赔付额度，或者提高保费以便收回部分救助资金的想法可能在政治上并不容易实现。

笔者认为，总体来看，存款保险制度最大的好处在于事前减少了挤兑风险，事后为消费者提供了必要的流动性，而面临的主要的问题是道德风险。所以，制度的设计主要是在存款保险体系的稳定性效应和道德风险效应之间寻找一个平衡。存款保险制度的推出是一个系统性工程，如何降低存款保险制度在经济运行正常时的道德风险，并充分利用金融危机时候存款保险制度的稳定性作用，是制度推出前应该慎重考虑的问题。

(于换军 作者系中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员)