新常态下政府如何推动转型升级——从新结构经济学视角看
最近，我们在调研中发现一个值得担忧的现象：在推动经济转型升级方面，市场在发力，但一些地方政府的作为相对滞后。面对经济新常态，曾经在以往高速增长中扮演了重要角色的一些地方政府，在一定程度上处于不知所措甚至懈怠的状态。我国仍然是一个发展中国家，跨越“中等收入陷阱”仍然是我们面临的严峻挑战。而且，国际竞争如逆水行舟，不进则退。为保持中高速增长、迈向中高端水平，地方政府必须积极作为。那么，经济新常态下，政府推动经济发展的抓手和着力点在哪里？
有效的市场和有为的政府缺一不可
回答经济新常态下政府推动经济发展的抓手和着力点在哪里，首先要理解经济持续发展的基本机制。一个国家经济发展的本质是人均收入不断增加，前提是劳动生产率不断提高。劳动生产率提高有两个途径：一是通过技术创新，提高现有产业的产品质量和生产效率；二是通过产业升级，将劳动力、土地、资本等生产要素配置到附加价值更高的产业。根据新结构经济学的分析，有效的市场和有为的政府共同发挥作用，才能构建起经济持续发展的基本机制。
有效的市场的重要性在于，只有充分竞争的市场才能形成充分反映要素相对稀缺性的价格体系。只有这样的价格体系和市场竞争的压力才能引导企业按照要素禀赋的比较优势来选择技术和产业，生产出来的产品才会成本最低、最有竞争力，从而创造最大的剩余和资本积累，推动比较优势从劳动或自然资源相对密集逐渐向资本相对密集提升，为现有产业、技术升级到资本更密集、附加价值更高的新产业、新技术提供物质基础。党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用，就是要不断完善社会主义市场经济体制，使各种要素的价格能够反映其相对稀缺性，为我国经济更好地按照比较优势发展提供必要的制度基础。
在经济发展中，有为的政府不可或缺。首先，这是因为经济发展是一个资源随着要素积累、比较优势变化而不断从现有技术和产业配置到新的技术和产业的结构变迁过程。在技术创新和产业升级过程中，必须有“第一个吃螃蟹的人”。如果没有其他必要的安排，倘若失败，这个人将承担所有成本；倘若成功，后来者将随之涌进，他不会享有垄断利润。也即对于“第一个吃螃蟹的人”而言，失败的成本和成功的收益是不对称的；而从社会的角度看，不管其失败或成功都能给后来者提供有用的信息。因此，政府需要采用专利制度和其他适当方式给“第一个吃螃蟹的人”一定的激励，这样才会有人愿意去冒风险，技术创新和产业升级活动才能开展。其次，“第一个吃螃蟹的人”成功与否，并不完全取决于其个人勇气、智慧和才能。新产业的发展需要新的能够动员更多资本、有效分散风险的金融制度安排与其匹配，需要交通、电力、港口等硬的基础设施和法律法规等软的制度环境，需要与新技术和新产业相关的基础科学的突破，这些都不是企业自己可以解决的。凡此种种困难，均需要有为的政府协调相关企业来克服，或是由政府直接提供服务。如此，技术创新和产业升级才能顺利进行。政府可动员和配置的资源有限，必须对可能的技术创新与产业升级的经济和社会回报作出甄别评估，以产业政策等手段集中有限资源，协助企业家实现那些回报最高的技术创新和产业升级。只有这样，才能有效促进经济发展，避免陷入“中等收入陷阱”。
新常态下政府发挥作用的着力点
从新结构经济学的视角看，根据产业发展与国际前沿的差距，我国各地政府可将本地的产业分成五种类型。对不同类型的产业，政府因势利导的作用也不相同。
追赶型产业。2014年，我国人均GDP为7500多美元，美国为54000多美元，德国为47000多美元，日本为36000多美元，韩国为28000多美元。人均GDP的差距反映的是劳动生产率的差距，表明我国产业的技术和附加值水平比发达国家同类产业的水平低，处于追赶阶段。我国的汽车、高端装备制造、高端材料产业即属于这种类型。
对于追赶型产业，各地政府和金融机构可以在资金融通和外汇获取上支持合适的企业像吉利汽车、三一重工、汉能那样，到海外并购同类产业中拥有先进技术的企业，作为技术创新、产业升级的来源。发达国家自2008年国际金融危机以来，很多拥有先进技术的企业低价求售，出现了许多好的并购机会。如果没有合适的并购机会，各地政府也可以提供方便，支持本地企业像华为、中兴那样，到海外设立研发中心，直接利用国外的高端人才来推动技术创新。
另外，各地政府也可以筛选我国每年需要从发达国家大量进口的高端制造业产品，到海外招商引资，将这些产品的生产企业吸引到国内来设厂生产。我国现在的GDP规模约占世界的13%。在新常态下，每年7%左右的增长意味着我国每年对世界市场容量扩张的贡献率达到25%到30%。如果地方政府能够根据这些高端制造业的需要提供合适的基础设施、人才培训、营商和法制环境，国外许多企业就会有积极性到我国设厂生产，既满足国内需求，又可作为出口基地。在中高端产业的招商引资上，我国仍处于可以大有作为的机遇期。
领先型产业。我国有些产业，像白色家电、高铁、造船等，其产品和技术已经处于国际领先或接近国际最高水平的地位。领先型产业只有依靠自主研发新产品、新技术，才能继续保持国际领先地位。自主研发包括两种不同性质的活动：新产品、新技术的开发和新产品、新技术开发所需基础科研的突破。企业开发的新产品、新技术可以申请专利，这类活动理当由企业自己进行。但是，基础科研投入大、风险高，属于社会公共知识，企业没有从事基础科研的积极性。美国的大多数产业属于领先型产业，技术创新和产业升级所需的基础研究，绝大多数是由美国国家科学基金会资助高校或是由美国国家健康研究院等政府支持的科研机构来进行，欧洲、日本等发达国家也以政府的资金支持这方面的基础研究。我国也应采取同样的方式。
中央和地方政府可以用财政拨款设立科研基金，支持企业与科研院所和高校协作进行基础科研。政府也可以支持相关行业的企业组成共用技术研发平台，攻关突破共用技术瓶颈。在企业新产品、新技术开发取得突破后，政府也可以通过采购，帮助企业较快形成规模化生产。领先型产业需要到世界各地建立销售、加工生产、售后服务等网络，也需要政府在人才培训、资金、法律、领事保护等方面给予必要的支持。
转移型产业。这类产业有两种类型，一类是丧失比较优势的产业，另一类是在我国还有比较优势但产能有富余的产业。
劳动密集型的出口加工业是最典型的第一类产业。到2020年实现党的十八大提出的两个“翻一番”目标，加上人民币升值，我国普通工人的月工资会上升到1000美元。这类产业在我国失去比较优势是不可逆转的趋势。面对这种挑战，一部分企业可以升级到品牌、研发、市场渠道管理等高附加值的“微笑曲线”两端；而多数企业只能像上世纪60年代以后日本和80年代以后“亚洲四小龙”的同类企业那样，利用技术、管理、市场渠道的优势，转移到海外工资水平较低的地方去创造“第二春”。
劳动密集型出口加工产业集群所在地的政府可以采取两种因势利导的政策：一是提供设计、营销方面的人才培训和商品展销平台，以及制定优惠政策等，鼓励一部分有能力的企业向“微笑曲线”两端攀升；二是协助加工企业抱团出海，向企业提供信息、海外经营人才培训、资金支持，以及同承接地政府合作设立加工出口工业园区等，帮助企业利用当地廉价劳动力和资源优势来提高竞争力。商务、外交等政府部门和中国进出口银行、国家开发银行、中非基金等金融机构应在投资保护、签证便利和金融上给走出去的企业以必要支持。
第二类转移型产业包括钢筋、水泥、平板玻璃、电解铝等建材行业。这些产业近些年在我国发展很快，机器设备很新，技术相当先进，生产能力是按满足过去高速增长的投资需要形成的。我国经济进入新常态后，这些产业出现了不少富余产能。但是，这些产业的产品在非洲、南亚、中亚、拉丁美洲等发展中国家还严重短缺，可以像支持劳动密集型加工出口产业转移那样，支持这些产业中的企业以直接投资的方式将产能转移到同我友好、基建投资需求大的发展中国家。这样的投资既能使这些企业摆脱困境，也能帮助相关国家发展，是双赢的选择。
弯道超车型产业。这类新兴产业的特征是人力资本需求高、研发周期短，例如信息、通讯产业的软件、手机等。在这类产业发展上，我国拥有国内市场巨大、科技人才多、生产加工能力完备、能够迅速把概念变成产品等优势，并出现了华为、中兴、阿里巴巴、腾讯等成功企业。各地政府可以针对这类企业发展的需要，提供孵化基地、加强知识产权保护、鼓励风险投资、制定优惠的人才和税收政策，支持创新型人才创业，利用我国的优势，推动弯道超车型产业发展。
战略型产业。这类产业通常资本非常密集，研发周期长，投入巨大，我国尚不具备比较优势，但其发展关系国家安全和长远发展，大飞机、航天、超级计算机产业即属于这种类型。战略型产业有一个特性，即它不能完全依靠市场，需要政府的保护性补贴才能发展起来。过去，政府的保护性补贴主要是通过各种要素的价格扭曲和直接配置实现的。党的十八届三中全会提出全面深化改革，要素价格的人为扭曲将被消除，今后应通过财政直接拨款来补贴这类企业。在美欧等发达国家，不论国防安全型战略产业属于民营还是国有，都由政府财政直接拨款来支持。对战略型产业的扶持是国家行为，应由中央财政来承担。但是，这类产业落户在哪个地方，就会促进当地配套产业的技术进步和产业升级。所以，各地政府可以鼓励支持配套产业发展，并改善基础设施、子女教育、生活环境等条件，争取战略型产业落户当地，以实现战略型产业发展和当地产业转型升级的双赢。
在经济新常态下，我国仍然处于可以大有作为的重要战略机遇期。根据各种产业的特性，发挥好有效的市场和有为的政府“两只手”的作用，推动产业转型升级，即使在相对不利的国际环境下，我国经济也能保持7%左右的中高速增长，到2020年前后进入高收入国家行列，向实现中华民族伟大复兴的中国梦迈出决定性的一步。
（作者为北京大学国家发展研究院名誉院长、教授）