无执法权无正规发票 城管“乱收费”曝乡镇执法难题
核心提示
2013年，吉安市吉水县水南镇自定卫生费收费标准，并由乡镇自行成立的城管执法队收取。但当地群众对其褒贬不一的态度以及无收费依据的事实，让水南镇政府陷入尴尬：
一方面，城市化的发展态势使得乡镇开始成立城管执法队，但此举却遭遇了法律困境；另一方面，由于多种原因的限制，行政执法权的下放举步维艰，但很多事情又必须管起来。
专家认为，基层政府的一些作为虽与现行法律相悖但不能苛求，“应引导之”。本报记者介入后，水南镇表示将立即按照法律补办相关手续，并聘请律师对今后的规范性文件进行审查。
城管收卫生费合法性引质疑
11月25日清晨，在水南镇经营一家餐饮店的曾女士正接待络绎不绝的消费者，渐渐地，店门口的垃圾多了起来。一个垃圾桶快满时，一名环卫工人推着垃圾车走了过来，她拿出扫帚打扫了一下店门口，随后利索地将垃圾倒入车内。
“生意这么忙，垃圾自然会多，镇里各门店都是由环卫工人早晚各清理一次。”曾女士自从2013年开业以来，每年都要向城管缴纳360元的卫生费，她对享受到的服务很满意，“每个门面收费才360元/年”。
“收取卫生费根本就不合理。”镇上一家具店老板张某却认为当地城管向其收取的卫生费是“乱收费”。“家具店根本没什么垃圾，怎么能不加区分和餐饮店一样都是360元/年呢？”
但最大的质疑不在于收费多少，而在于收费的合法性。
11月14日，一署名为“黄艺博”的水南镇商户向有关部门投诉，卫生费从最初的60元/年上涨至如今的360元/年；因物价上涨这本可以理解，但今年开始城管队员开始变相收费，要求有两家门面的商户缴纳720元/年的卫生费，且不出具任何收费依据。
水南镇自己成立的城管执法队是否有执法权？这样的疑云也存在商户心间。
即便是曾女士也有过疑惑：“为何城管出具的票据不是正规的发票样式，而是镇经管站的票据？”
镇政府有权自定收费标准？
“随着水南镇城镇建设步伐加快，对街道卫生的要求也提高了，这导致垃圾清运成本提高，我镇根据实际情况相应调整收费标准也是合情合理的。”11月25日，水南镇镇长陈义生受访时这样解释。
陈义生表示，2013年10月22日，吉水县下发了《关于成立乡镇市容管理站的紧急通知》（下称《通知》），要求各乡镇必须立即成立市容管理站，除县财政每年补助5万元环卫经费外，管理站所需工作经费由乡镇和居委会共同负担。
陈义生说：“《通知》只明确了市容管理站人员的责任范围，却未给其以强制力保证，所以也没有效果。去年，水南镇一改此前的收费方式，主要由之前成立的城管执法队收取卫生费，居委会协助收取。城管的加入效果很明显，市容环境卫生好多了。”
城管执法队副队长夏侯经通表示，县里的政策落实到水南镇，执行上有困难，而为了尽量减少人员费用开支，水南镇市容管理站、社区委员会和城管执法队其实就是“三个牌子，一套人马”。 “我们只有12个人，5万元的补助再加上镇里几万元，连工资都不够付，所以只能从卫生费里支出。”
按照镇政府的解释，正是在这样的背景下，8个月前，水南镇政府批转了《关于调整水南圩镇环境卫生有偿服务收费标准的报告》。该文件划定了120元/年~1800元/年不等的9种收费标准。卫生费的收取则统一使用水南镇经管站的票据，由经管站做账，收入用于购置和更换环卫设施设备及发放清洁工和城管人员工资，做到专存专支，专款专用。
这成了一些居民诟病的地方，“难道一个镇政府有权自己制定收费标准，且收费不开具正规发票吗？”
2002年由省人民政府同意制定并实施的《江西省城市环境卫生服务收费管理办法》（下称《办法》）第十条和第十一条分别规定：“实行谁服务、谁收费的原则，环境卫生服务收费的执收工作城市市容卫生行政主管部门统一管理，其他任何部门均不得向单位和个人收取费用；各收费单位必须到当地物价主管部门办理《收费许可证》。按收费性质的不同，分别使用省财政厅统一印制的收费票据、税务部门的税务发票。”
无许可证无正规发票涉嫌乱收费
谈到收费标准如何制定时，陈义生解释称，组织了居委会、城管队和居民代表开会进行听证。但当新法制报记者向其索要会议记录及听证相关材料时，陈义生表示“没有”。
11月25日下午，吉水县物价局分管收费的副局长罗某表示，水南镇卫生费的收取标准并非由物价局制定，两年来也从未报物价局备案，“我们根本不知道他们在收卫生费”。
《办法》第四条规定：“居住区、街巷等区域卫生由街道办事处或居民委员会负责，该项收费属行政事业性收费，具体收费标准由当地价格、财政主管部门制定，并事先报设区市价格、财政部门备案，所收费用用于居住区、街巷等区域的清扫、保洁和垃圾收集。”
“办理《收费许可证》是需要财政部门的正规发票的，他们连这个都没有，不可能办得到《收费许可证》。”罗某说，“像这样的收费行为是不规范的，涉嫌乱收费。”
但罗某同时表示，物价局的监管范围仅限于行政事业性收费，“水南镇这样收取卫生费，并不在此列”。
新法制报记者注意到，《办法》第十条指明：“凡未经批准擅自增加收费项目、提高收费标准、乱收费者，均由各级价格、财政部门按有关规定查处。”
对此，吉水县人民政府法制办公室（下称法制办）副主任刘某表示，针对乱收费的行为物价部门应按照法律规定予以监督处理。
“可据了解，吉水县其他收取卫生费的乡镇也没有正规发票。”陈义生有些沮丧，“城管队员其实到现在都没有执法证。”
经一番沟通后，陈义生表示，水南镇马上会依据《办法》对卫生费的收取进行规范，走正常程序到物价及财税部门提出相关申请，“但在提出申请这段时间，只能维持现状”。
与此同时，针对以红头文件的形式发布与有关法律相违背的通知行为，陈义生表示会立即聘请律师，对水南镇今后下发的规范性文件的合法性进行实质性审查，“充分听取专家的意见，完善法律顾问制度”。
建议将行政执法权委托乡镇履行
陈义生说：“我们根本没什么行政执法权，可乡镇越来越像一个小县城，为了管理必须成立一些执法部门。”
面对乡镇执法难的问题，陈义生称愿以县人大代表的身份在明年的县人大代表会议上提出建议。“建议将相关县直单位的行政执法权委托给乡镇履行。”陈义生说，“监管不到位在乡镇的情况十分普遍，有些单位执法队伍人员紧张在乡镇难以全面覆盖，造成了‘看得到的管不着，管的着的看不到’的现象，所以希望通过委托的方式有效提高乡镇依法行政的能力。”
陈义生的想法与吉水县城管局城市管理监察大队队长许继红不谋而合。“除将行政执法权委托给乡镇履行以外，还可让县直单位下派分支机构到乡镇执法，但因前者管理范围大多为县城，若要扩大执法范围，须政府下文才行。”
凑巧的是，据法制办刘某称，类似建议今年已有人大代表提出。他拿出《关于对县十五届人大六次会议第135号建议的答复》（下称《答复》）说：“事情远没有想得那么简单。”
《答复》载明，部分行政执法权委托乡镇存在困境，第一，乡镇没有专门的机构来承担委托行政执法的任务，因此乡镇均将委托行政执法职能集中在综治安全办公室，很难认真履行职责；第二，乡镇委托行政执法的人员大多未经专业技术培训，不具备行政执法的基本素质，同时乡镇也没有行政执法的设施设备；第三，基于本部门本单位的实际利益和责任考虑，很多单位并不愿主动把行政执法权委托给乡镇。
但刘某表示，尽管困难重重，吉水县目前已经实施了扩权强镇加强小城镇建设试点工作，“县政府已以四个乡镇为试点，开始探索部分行政执法权下放乡镇履行；针对《答复》中提到的问题，县政府也正在想法解决”。
○专 家
收费违法但应“合理引导”
江西财经大学法学院教授王柱国表示，针对水南镇收取卫生费的问题，首先要考虑的是乡镇是否有权收费，其次是乡镇是否履行了正当程序。
“首先，卫生费属于行政事业性收费，必须要有法律依据。《办法》规定了卫生费必须由市容环境卫生行政主管部门进行收取，但水南镇主要由自行成立的没有执法证的城管队员收取卫生费，严格来说是违法的。”王柱国表示，“其次，按照《办法》规定，卫生费的具体收费标准应由当地价格、财政主管部门制定，而水南镇仅通过听证的方式（且无书面证据支撑）就自行制定了收费标准，同样是违法的。”
“考虑到现今乡镇的实际情况，我们不能过于苛求基层政府，理应合理引导之。”王柱国说，“随着城市化的发展，在确实有必要请人专门清理垃圾的情况下，先由村民委员会或者社区居委会开大会讨论，内部制定相关村规民约，让群众自觉遵守，取得广大村民认可后再授权乡镇政府收取卫生费用。”
王柱国还说，若真的出现村规民约也无法处理的个别情况，再让乡镇政府依法对其采取措施，“这样做既履行了正规程序，又化强制执法为柔性执法，巧妙地化解了政府与村民对立的局面”。
◎文/图 新法制报记者郭俊