明清时北京城被指公共设施匮乏 有人"道中便溺"
北京已有三千多年的建城历史，又有八百多年的建都历史。那么，古代北京城市的管理是怎样的呢？这里，我从城市规划、市政市容管理、户籍人口和民政、工商税务、社会治安、教育文化等方面，对金中都、元大都、明清北京城的城市管理作一初步的梳理和论述。古代北京城市的管理是一个复杂的系统工程，相信这些梳理对现代的北京城市管理或许仍有参考价值。
城市规划
古代北京城的城市规划和建设，主要是由工部主管，规划中基本遵照《周礼·考工记》，由一些精通中国传统文化的人主持。
古代北京城的城市规划和建设，主要是由工部主管。规划中基本遵照《周礼·考工记》关于“匠人营国，方九里，旁三门。国中九经九纬，经途九轨。左祖右社，面朝后市”的原则进行。元大都、明北京城基本就是依据《周礼·考工记》关于国都的规制而进行规划设计的。有所不同处，当另有考虑，如元大都全城共有十一个城门，南、东、西三面各有三个城门，而北面只有两个城门，有人认为这是规划设计者根据《易经》中的“天五地六”之数的说法而决定的。
有些精通中国传统文化的人在主持北京城市规划时，还按照天上星辰布局某些衙署，如元初的刘秉忠在规划设计元大都时，除依托积水潭的水泊确定大都城的中轴线及东西、南北城垣的位置，并将皇宫（大内）建在中轴线之外，又将圈入皇城的原积水潭的南部改名为太液池。在太液池上，根据古代神话传说营造了蓬莱、方丈、瀛洲三山，即今北海与中海的白塔山、团城、蕉园，强化了太液池的仙境和神秘气氛。此外，还按照天上的星座布局一些衙门的方位，如中书省署建在大都城凤池坊北，对应紫薇垣。主管军事的枢密院建在皇城东，对应武曲星。御史台建在皇城东南方，对应左右执法天门等。街巷胡同也有一定的规制，如元大都城内，自南至北，谓之经；自东至西，谓之纬。大街24步阔，小街12步阔（五尺为一步）。全城共有384火巷，29衖通。这些街巷胡同除少数沿河流或湖水走向成为斜街之外，大都为东西或南北向，横纵交织，规整有序。为了便于城市管理，城内划分多少不等的坊，如金中都有62坊，元大都有49坊（俗说50坊），明北京有36坊。
市政市容管理
古代北京城的市政管理，主要是工部、兵部及京师地方政府即元大都路、明清顺天府负责。元代用芦苇编成苇箔披挂在城墙上以防雨水冲刷城墙，清代二月淘浚京城水沟，都是古代北京市政管理的典型事例。
古代北京城的市政管理，大致分为以下几个方面：一是水资源与城市的供排水，包括河道、明沟、引水渠、污水管道等的规划、兴建、修葺与管理；二是交通道路，包括城内街巷道路与桥梁、进出北京城的主要道路、桥梁，以及主要交通工具的规划、建设、维修与管理；三是能源供给，包括煤炭、木炭、柴草的采办、储存与基地的设置等；四是通讯，包括驿站、急递铺的设置与邮驿马匹的繁殖、饲养等；五是环境建设，包括城市绿化与环境卫生管理等；六是城市防灾，包括城市防洪、防火等。这些方面的主管部门主要是工部、兵部及京师地方政府即元大都路、明清顺天府等。元代禁止人们在金水河洗手，购买大量芦苇编成苇箔披挂在城墙上以防雨水冲刷城墙，清雍正、乾隆间将朝阳门至通州、广安门至卢沟桥、西直门至清漪园等主要道路都改铺为石路。清代二月淘浚京城水沟。有些衙门组织相关人员清除京城街道卫生，严禁民居、商棚侵占街道等等，都是古代北京市政管理的典型事例。
明清，北京商业繁荣的背后，是公共设施的匮乏和管理无序，北京大街上公共厕所就非常少，以至有“京师无厕”之称。明代王思任在《文饭小品》中曾绘声绘色写道：“愁京邸街巷作溷，每昧爽而揽衣。不难随地宴享，报苦无处起居。”
据清《燕京杂记》载：北京的公共厕所，入者必须交钱。故人都当道中便溺，妇女也都当街倒便器，加之牛溲马尿，有增无减，重污叠秽，触处皆闻。夏仁虎《旧京琐记》说：行人便溺多在路途，虽有厉害的官吏惩治，但颓风不可挽，有的官员也在道上便溺。至清末，这种状况略有改观。北京各街遍修厕所，不准随意便溺。备有车辆，装载粪便，以摇铃为号。《京华百二竹枝词》中专有诗歌咏这一公共厕所事业：“粪盈墙侧土盈街，当日难将两眼开。厕所已修容便溺，摇铃又见秽车来。”
户籍人口与民政管理
不同时代的北京城的户口，包括军户、民户、匠户等几类。为了调控京城人口，除让闲散官员返乡居住外，又将大批卫所军卒迁往京外州县，于地广人稀处大搞屯田。
金、元、明、清时期，从金中都到元大都，从明前期的北京内城到后期增筑外城，北京的城市规模在扩大，人口也在增加。据学者研究，金中都的人口曾达到40万人左右。元大都的人口，在元世祖至元中后期多达21.95万户，88万人。明代中后期，北京城市军民大约有18万户，85万人。清乾隆间，北京城约有15.7万户，74万人。如上，不同时代的北京城的户口，包括军户、民户、匠户等几类。这么多的城市人口，如何保证粮食供应，怎样进行赈饥恤贫，以及救死扶伤的医疗问题、社会治安问题等，成为各朝代沉重的民政负担。因此，加强户籍和人口管理，调控人口规模，就成为北京城市管理的重要环节。古代主管户籍及相关民政的衙门主要是户部。此外，金中都和元大都的警巡院，明代北京的五城兵马司，清代北京内城的八旗和外城五城兵马司，也有管理户籍人口及民事的职责。明代前期，曾有许多的卫所军士迁居北京，使京城人口迅速膨胀。后来，为了调控京城人口，除让闲散官员返乡居住外，又将大批卫所军卒迁往京外州县，于地广人稀处大搞屯田，既可解决军粮的供应，减轻政府负担，又能疏散北京城的人口，可谓一举多得。清雍正、乾隆间，也曾将京城大批旗兵迁往古北口外屯种。今怀柔区北部山区的村庄多是清代形成的，而且像喇叭沟门一带多满族居民，就与此有极大关系。
工商税务管理
古代北京工商税务主要由户部、工部主管，其下属清吏司履行具体管理事务。元代设大都宣课提举司，负责收取商税；明清时在崇文门外设有抽分厂。征税中，严禁收税官员对商人苛刻、刁难，多征税款：“国家之设关税，所以通商而非累商，所以便民而非病民也。”
北京是京城，是国都，不仅皇家居住在这里，官员、军民也多，而且消费水平高。因此，古代北京城的手工业，无论是宫廷手工业还是官办的、民办的都很发达，商业也极其繁盛。宋人许亢宗在《宣和乙巳奉使金国行程录》中记载：燕京府“户口安堵，人物丰庶。……城北有市，陆海百货，萃于其中；僧居佛寺，冠于北方。锦绣组绮，精绝天下。”人们从中就可想见当时金中都工商业的繁华。据《析津志》记载，元大都有米市、面市、菜市、果市、羊市、马市、牛市、骆驼市、猪市、鱼市、鹅鸭市、鹁鸽市、柴草市、煤市、缎子市、帽子市、珠子市、靴市、文籍市、纸扎市、车市、铁器市、穷汉市等30多种市场，集中买卖各种货物。正如黄仲文在《大都赋》中所说的，“华区锦市，聚万国之珍异”，“天生地产，鬼宝神爱，人造物化，山奇海怪，不求而自至，不集而自萃。”这些市多分布在钟鼓楼一带，西四、东四等十字路口以及各城门内外。明清时，在什刹海周围、前门外、琉璃厂以及东四牌楼、西四牌楼、新街口、北新桥等地，形成了一些新的市场和商铺，还建了一批专供商家居住、存货的房屋，称为“塌房”。此外，北京城内还有许多寺庙定期举办庙市，届时也热闹非常。甚至皇城内的东华门外、玄武门外，也按时开放为市场。在北京城内，至今还有一批这样的地名，如灯市口、菜市口、珠（猪）市口、蒜市口、鲜鱼口、果子市、豆腐巷、布巷子、煤市街、缸瓦市、白米斜街、骡马市大街等。毫无疑问，这类地名的形成是缘于当年相应的市场。因而，今天透过这类地名，也可窥见昔日北京城工商业的繁华。
古代北京工商业的繁华，不仅满足了京城居民的高水平消费，更重要是，可增加政府的税收。因此，金、元、明、清时对北京的工商税务管理都特别重视。古代北京工商税务主要由户部、工部主管，其下属清吏司履行具体管理事务。元代设大都宣课提举司，负责收取商税，税率为三十分取一，每年能收10.3万馀锭银两。除定额的课税外，元代还有额外税，收税范围包括河泊、山场、窑冶、房地租、池塘、蒲苇、煤炭、柴草等30馀种。虽然这是在全国收取的额外税，大都也免不了。明清时在崇文门外设有抽分厂，是北京城内主要收税机构。在北京九门也设榷关。凡商税，三十而取一。弘治间，京城九门收税每年达66万馀贯钞，288万馀文钱。当然，有些收税官员会千方百计地刁难商人，多收税款，以中饱私囊。为了不伤害商家的积极性，促进市场活跃，保证京城供应，政府有时也采取减税措施，例如明万历间，李太后命减天下税三分之一，并免近京畸零小税。甚至皇帝也关注关税，颁布诏谕，严禁收税官员对商人苛刻、刁难，多征税款。如清雍正二年（1724年），皇帝明告天下：“国家之设关税，所以通商而非累商，所以便民而非病民也。”“各省兼管关税之巡抚，受朕委任之重，尤当仰体朕心。”并要求选派诚实可信之人，担任稽查之责，保护商民的利益。
社会治安管理
古代北京的社会治安管理，大致包括城池卫戍、警巡捕盗、刑法律条、狱制诉讼、严肃吏治等方面。金、元、明、清时政府会颁布一些有关社会治安的禁约。
古代北京的社会治安管理，大致包括以下几个方面：城池卫戍、警巡捕盗、刑法律条、狱制诉讼、严肃吏治、其他禁令等。古代主管北京社会治安的主要衙门是兵部、刑部，金、元时的警巡院，明、清时的兵马指挥司、巡检司和清代的步军统领衙门等。
古代的北京城四周有高大巍峨的城墙。明、清北京的城墙里外都甃以大城砖，十分坚固。尽管如此，保证国都的安全仍然是朝廷重务。因此，在金、元、明、清时，在京城内外都有大批军队驻防，肩负卫戍京城安全之责。尤其明、清时在北京北郊、西郊驻军更多。明代是为了防蒙古军来犯，清代则为了“三山五园”的安全。明、清时，都特别注重皇城的守卫，因为皇城是皇家居住地。如明代，皇城内外的守卫是由侍卫亲军担当的。守卫皇城的官军多达8333名。他们都持有半字铜牌。所谓半字，是“承”、“东”、“西”、“北”四字的一半，代表承天门、东安门、西安门、北安门。佩戴铜牌另一半的巡逻官到来时，一对铜牌即可知真假，以防不测。
京师地大人众，君子小人杂处，故往往有敢冒天下之大不韪而作奸犯科者。若纵恶不治，良民善人就不得安宁。为了打击坏人罪犯，金中都和元大都都设置警巡院。起初元大都只有左、右二警巡院，后来又在大都城四隅增设警巡院，主管大都城的平理狱讼和警巡稽察之事。若发现京城有盗贼奸伪之人之事，则有大都路兵马指挥使司负责拘捕。此外，大都城警巡捕盗也是枢密院、大都留守司、大都路都总管府的一份职责。明代北京设置中、东、西、南、北五城兵马指挥司，有指挥、副指挥、吏目等官，负责指挥巡捕盗贼，梳理街道沟渠及囚犯、火禁等事。凡京城内外，五城兵马司划境分管，境内有游民、奸民就将其逮捕，予以法办。当皇帝出行时，五城兵马司还有派人率夫跟随服务的职责。五城兵马司的履职情况，则由五城巡城御史加以监督考察，若有失职之事，五城巡城御史就进行弹劾。清代，北京外城有五城兵马司，负责外城的社会治安。乾隆三十一年（1766年），除中城外，让东、西、南、北四城的兵马司副指挥使分驻朝阳、永定、阜成、德胜诸门外，管理几个人员往来较多的关厢的社会治安。而北京内城是清八旗军集中驻地，正黄、镶黄二旗分组社会治安事务则由步军统领负责。康熙十三年（1674年）置北京提督九门巡捕五营步军统领，简称步军统领，也称九门提督，统率八旗步军五营将士加强京城的社会治安。步军统领的首领皆以最亲信的满族大臣充任。其属城门领官专掌各城门门禁，稽查人员出入；巡捕营官则负责分讯防守，巡逻纠察。
任何朝代都有维护其政权的法律。金有《泰和律义》，元有《大元通制》，明有《大明律》，清有《大清律》。这些法律都是各朝代制定的惩恶扬善、维系社会安定的准则和依据。金、元、明、清时的狱讼刑法，都是依据这些律条执行的。例如，《大明律·刑律·失火》条规定：“凡失火烧自己房屋者，笞四十。延烧官民房屋者，笞五十。因而致伤人命者，杖一百，罪座失火之人。若延烧宗庙及宫殿者，绞。”又《大明律·工律·侵占街道》条规定：“凡侵占街巷而起盖房屋及为园圃者，杖六十。各令复旧。其穿墙而出秽污之物于街巷者，笞四十。出水者勿论。”像这样的法律条文很多。任何时候，法律都是社会治安的准绳和保障。
尽管古代也有法律，但执行起来就常常变样。因此，古代的冤案、错案层出不穷。特别是明代，在权倾朝野的太监主持下的东厂、西厂、内行厂等三个专以缉捕、刑讯为己任的特务机构，充当了明朝镇压人民和不同政见官员的疯狂打手。
古代北京的牢狱也很多，如元大都有三处监狱，分属大都路、兵马司、南城。明代北京监狱更多，分属刑部、都察院、锦衣卫、东厂、西厂、顺天府及大兴、宛平二县等。这些监狱由司狱司具体管理。狱中的囚犯有的是真正的罪犯，但也有不少蒙冤者。元代管理监狱的政策是“司狱致其慎，狱卒去其虐，提牢官致其诚。”明代对待罪囚也施以人道。如“凡妇人犯罪，除犯奸及死罪收禁外，其余杂犯责付本夫收管。如无夫者，责付有服亲属、邻里保管，随衙听候，不许一概监禁。违者笞四十。”“若妇人怀孕犯罪，……皆待产后一百日拷决。”不管何种罪犯，只要有冤情，允许申诉。对于一般囚犯，允许纳钱纳米赎罪，或者令其运米、做工、栽树，也就是劳动改造。当然，对于真正的罪大恶极者，行刑是毫不客气的。
除上述几方面外，金、元、明、清时政府还颁布其他一些有关社会治安的禁约。例如，元代“禁以俘掠妇女为娼”；“申严大都酒禁，犯者籍其家资，散之贫民”；“凡伪造宝钞，同情者并处死，分用者减死，杖之”；“禁医人非选试及著籍者，毋行医药”等。清代，不许闲人在御道上坐立；夜晚关闭街道栅栏后，禁止亲王以下的官民在街上行走；禁止在北京内城开设戏院；禁止集会、赌博、吸水烟、吸鸦片等。像这样的一些禁令，对于维护社会治安无疑是有积极作用的。
文化教育管理
金、元、明、清时期，北京的学校最重要的是国子监与国子学，是全国最高学府，是用儒家之道培养高级人才的地方。金、元时期，还有专门为少数民族设立的国子学，如女真国子学、蒙古国子学、回回国子学等。
自金贞元年（1153年）完颜亮由上京会宁府（在今哈尔滨市东南之阿城）迁都燕京并改名中都之后，元大都、明清北京城都成为全国的政治中心和文化中心，雅称“首善之区”。所谓“首善之区”，用今天的理念去理解，可以说就是精神文明建设是全国最先进、最好的地方。而精神文明建设主要在于教育和文化。
教育主要是指学校。古人有训：“玉不琢，不成器；人不学，不知道。故古之王者，建国君民，教学为先。”金、元、明、清时期，北京的学校最重要的是国子监与国子学，又称国学或太学，是全国最高学府，是用儒家之道培养高级人才的地方。金、元时期，还有专门为少数民族设立的国子学，如女真国子学、蒙古国子学、回回国子学等。其他学校则有皇家的中学、元大都路学、明清顺天府学及大兴县学、宛平县学、医学、武学等。
国子学在东城成贤街国子监，由国子监主管。国子学设祭酒、司业、博士、助教、学正、典簿等官，负责教授和管理生员。国子学的生员无论从哪条渠道进来的，大多是男青年中有强势背景的有才有志的俊秀者。他们入学后，再经过考试，分出等级，分堂肄业。在条件优越的国子学苦读几年儒家经典，通过考试合格后，就授予各种官职，有的则从事传统学术研究，著书立说。清末，维新变法，推行新式教育，国子学废止，而京师大学堂兴盛起来，学生所学也由传统的儒家经典增加了现代的自然科学与社会科学知识。
科举取士制度，肇始于隋代，终结于清光绪三十一年（1905年），在我国流行了一千三百余年，是我国古代选拔人才的主要方式。金、元、明、清时，科举有乡试、省试、殿试等不同名号。所谓“乡试”是每隔三年，各省的士子集中于省城参加科举考试，朝廷派官员主考，主要考试四书、五经、策问、八股文等，考中者为举人。省试本是唐宋时由尚书省主管的考试，故称省试，也称会试。元以后在各省举行的科举考试也称省试，实际上就是乡试。若皇帝在京城宫殿内亲自主持考试贡生，称为殿试，每三年举行一次。元代没有殿试，由翰林院主持同性质的考试。明清两代，省试之后，优胜者集中京师参加会试。会试后，再参加殿试，以定甲第。一甲三名，为进士及第；二甲若干名，为进士出身；三甲若干名，为同进士出身。殿试中成绩最高的前三名，即分别是状元、榜眼、探花。元明时，每当殿试过后，中进士的学子常常邀约到什刹海边聚会相庆。科举制度，沽名钓誉，引诱得古代青年学子废寝忘食，全力以赴，并产生了许多动人的故事。
宗教管理也是古代北京文化管理的重要方面。不同朝代，崇尚不同的宗教。如元代崇尚佛、道、伊斯兰教，明代崇尚佛、道教，清代又特别崇尚萨满教。这些宗教教化人们崇善行善。但是，有的朝代因过于崇佛信道，以至大力修建佛寺道观，胜过学校的建设。例如，明正统间，吏部主事李贤建言：“国家建都北京以来，佛寺时复修建，太学日就废弛。举措舛错，何以示法天下？请以佛寺之费修太学。”尽管这样的建议撼动人心，但明正德年间，仅太监们就在西山新建了三百七十座佛寺。明代崇尚佛教的情况可见一斑。
清代，因为北京内城都让给八旗军居住，原在内城居住的汉人都被赶到外城去。一些著名的汉族官员及学者也迁往外城。于是，在宣武门外集中居住了一大批高官学人，如纪晓岚、戴震、朱彝尊等等。这些人在宣南地区潜心著述，成为中国传统文化的大家，并由他们共同营造了独具特色的宣南文化。
尹钧科（作者为北京市社会科学院研究员）