有效治污：积跬步以至千里
【“中国稳健行”专家系列谈九】 作者:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所环境政策研究室副主任、副研究员 陈健鹏 近年来全国大范围雾霾天气引起了公众的广泛关注，成为当前热议的环境问题。公众批评政府大气污染防治不作为、不给力，才导致今天的环境恶果。但是，要认清我国大气污染防治的形势，是一件复杂的事情，需从雾霾成因、经济发展阶段、污染防治历程、国际比较等多角度进行分析。 当前我国大气污染呈典型的复合型污染的特征。已经有相当多的研究和分析表明，我国当前大面积雾霾的出现，是超大规模人口数量、较高人口密度、快速工业化进程、以煤为主的能源结构、高强度使用化肥、爆炸式增长的机动车、特殊地理和气候条件等多种因素共同作用的结果。细颗粒物（PM2.5）被认为是雾霾天气的重要原因，其主要来源既有烟尘、粉尘、扬尘等一次颗粒物，也有由二氧化硫、氮氧化物、氨、挥发性有机化合物等生成的二次污染物，且二次污染物占有重要比重，可占到40%左右，在严重的雾霾天气条件下，其比重甚至可以达到80～90%左右。考察二氧化硫、氮氧化物、烟尘粉尘（可吸入颗粒物）、氨（NH3）、挥发性有机化合物、大气重金属等六类主要大气污染物排放趋势，可以发现随着过去30多年高速经济发展，总体上这些污染物排放总量呈增长的态势。比如，燃煤支撑了我国钢铁、电力工业高速发展，也产生了大量二氧化硫、氮氧化物、烟尘粉尘污染。但大家不一定知道，大气中氨的主要来源是化肥使用和畜禽养殖。长期以来，为了保障粮食总产出，我国化肥的使用量并不受管制，其使用量不断提高，从1980年的1269万吨提高到2012年的5839万吨。随着生活水平的提高，畜禽养殖业在过去30年间也快速发展。 我们的初步测算表明，尽管烟尘粉尘、二氧化硫、氮氧化物等常规污染物先后于20世纪80年代、2006年、2012年以来处于下降态势，但氨、挥发性有机化合物等污染物排放仍处于上升态势，叠加起来，大气污染物排放正处于历史高位。这也可以大致解释在常规污染物减排取得积极进展的时期雾霾天气反而频发的现象。 实际上，自上世纪80年代以来，我国开始积极防治包括大气污染在内的环境污染，取得了一定的进展。在过去20年间，城市空气质量常规监测项目指标向好。1997至2012之间，113个重点城市可吸入颗粒物（PM10）的年平均浓度从145下降到83微克/立方米, 下降了约40%。二氧化硫年均浓度从20世纪90年代的100微克/立方米下降至2012年37微克/立方米。过去十年我国的环境污染防治力度不断加大，污染防治投资总额从2001年的1166.7亿元，占GDP比重为1.06，稳步提高到2012年的8253.5亿元，占GDP比重为1.59%。特别是，“十一五”以来工程减排进展迅速，火电脱硫机组比重从2005年的12%快速提高到2012年的92%，脱硝机组比重从2010年的11.2%提高到2012年的27.6%，而2013年进一步提高。在此推动下，实现了二氧化硫排放于2006、氮氧化物排放于2012年的转折。而2001至2012年，我国高耗能高污染产业大幅提高，粗钢产量增加到4.72倍，水泥增加至3.34倍，化纤产量增加至4.5倍，发电量增加至3.3倍。“十一五”期间，我国二氧化硫排放总量消减了大约14.29%。“十二五”期间，我国二氧化硫、氮氧化物减排目标分别8%，10%，预计可以如期完成。在污染物产生量总量递增的背景下，实现这样的减排目标实际是很困难的。这意味着污染物排放的增量要实现零排放,而存量部分也要大幅消减。 图 1998-2012年全国城市总悬浮物（可吸入颗粒物）浓度趋势 数据来源：相关年份《中国环境质量报告》、环保部相关年份《全国大气污染状况》整理，部分数据由推算得来。其中，1998-2004年数据为全国平均，2005年以后为环保重点城市。 图 1970-2012年主要工业产品产量及使用量 资料来源：历年《中国环境统计年鉴》，《新中国60年》。
从国际比较的角度来看，如果考察主要大气污染物排放峰值的时序以及和经济增长水平的关系，我们认为我国大气污染防治的行动和政策并不滞后。迄今为止的实证研究证明，主要大气污染物如二氧化硫、悬浮颗粒物（SPM）、氮氧化物等的排放具有典型的“环境库兹涅茨曲线”特征，即污染物排放经历较长增长期，在达到“峰值”或“平台期”后基本都进入稳定的下降通道。西方发达国家20世纪中期爆发严重的空气污染事件后，在60、70年代开始强化大气污染防治，在完成工业化的前提下花了大约30年左右的时间才实现主要大气污染物排放跨越峰值并逐步削减60%～90%左右，从而使城市空气质量显著改善。对比来看，欧洲、美国、日本二氧化硫排放在20世纪70年代到达峰值，氮氧化物在90年代到2000年左右达到峰值，我国二氧化硫排放的峰值在2006年，氮氧化物的峰值或在2012年。以可比的人均GDP（美元）作比较，SO2峰值时，美国为23184美元，英国为21160美元，我国为5221美元。NOx峰值时，美国为34549美元，英国22058为美元，我国为6800（2010年数据）美元。可以说，我国大气污染防治工作相对与经济发展阶段而言，实际是“提前了”。
表 主要大气污染物排放峰值时点比较
注释：人均可比GDP为：Per head, US $, constant prices, constant PPPs, OECD base year
数据来源：美国污染物排放数据来自EPA.“NATIONAL AIR POLLUTANT EMISSION TRENDS，1900–1998”， March 2000；英国数据来自DEFRA；欧洲数据来自EEA；日本数据来自有关文献。人均（可比）的GDP经济数据来自0ECD数据库（stats.oecd.org）；人均（现价）GDP（世界银行数据（data.worldbank.org）；1990年国际元数据来自麦迪逊《世界经济千年统计》及其数据库。
但是，也应该看到，二氧化硫、氮氧化物实现减排主要是“十一五”以来工程减排快速推进的结果。而我国环境监管失灵的老问题并未得到有效解决。与此同时，超出环境监管一般性问题之外，我国大气污染防治仍有不足和很大的优化空间，集中表现在:部分污染物尚未有效纳入环境监管，污染物减排缺乏协同考虑，大气污染防治区域之间缺乏有效的合作机制，城市空气质量管理缺乏新机制，污染减排的经济政策不健全等等。针对严重的空气污染问题，国务院于2013年出台了《大气污染防治行动计划》，给地方政府和部门分配了任务，为社会共同努力治理大气污染发出了号召，出台了一系列强有力的减排政策。而这其中，多数是行政命令主导的、甚至是“激进的”污染减排政策，如大幅提高排放标准，淘汰落后和过剩产能，推进能源结构变革等。同时，继续实施以“层层分解落实”为抓手的减排指标目标责任考核机制，按照行政单元对污染消减指标进行分解，且辅以“一票否决”的考核方式，这种中国特色治污执行机制，体现了政府治污的决心。但是，从长远看，要逐步完善法律法规，加强环境监管的有效性，考虑减排政策工具的有效性和成本收益，逐步发挥市场机制的作用，以促进形成污染减排长效机制。
碧水蓝天是我们的共同愿景，但并非可以一蹴而就。我们的分析表明，目前大气污染物中，氨、挥发性有机化合物、大气重金属等仍处于上升态势。我们需要加大污染防治力度，使污染物排放尽快跨越“环境拐点”。而拐点之后，污染物总量实现大幅消减，进而使城市环境空气质量显著改善则仍是一个长期过程。根据我们初步测算，目前污染物排放总量水平消减50%以上，城市环境空气质量才能显著改善。客观上讲，公众对空气质量的诉求倾向于超出现实可能，公众对现代物质生活水平提高的要求、对良好空气质量的期待，同大气污染防治需要的减排成本以及长期性的客观现实之间的矛盾将长期存在。我国处在工业化、城镇化中期的发展阶段，由中等收入国家向高收入国家迈进的关键阶段，公众在享受生活水平提高的同时，也不应回避其环境代价。