永丰县法院创新社会治理模式的调查
图为在信访纠纷联合化解中心工作人员主持下达成调解协议的当事人双方正在签字捺印，并带好了现金当场履行完毕。 赵文娟 摄
2011年以来，江西省永丰县人民法院主动探索法院参与社会治理新模式，在县委、县政府的大力支持下，建立起覆盖全县的有效化解社会矛盾纠纷的联合化解模式——永丰县信访纠纷联合化解中心。该中心成立一年多来，群众从有矛盾纠纷习惯通过上访找县委、县政府领导解决，转变为直接到中心请求解决，矛盾纠纷得到及时化解，信访事件也大幅度减少。2014年1至6月，永丰县信访局信访件为178件，与2013年同期的391件相比下降了54.48%。
机制：
从“单打独斗”到“联合化解”
一起工伤事故赔偿纠纷案件，前后要经过工伤认定、劳动能力鉴定、劳动仲裁，法院一审、二审和执行程序，往往历时两三年之久。在这两三年中，受害人可能因致残而部分丧失劳动能力，外债累累，身心疲惫，因而走上上访道路。
针对这种情况，2011年5月，永丰法院建立了以诉前调解为主的“1+X”工作模式，“1”为法院，“X”为有助矛盾纠纷化解的各行政部门、社会团体、基层组织及其他社会力量。2011年5月至2013年2月，永丰法院通过与社会力量联合共同化解各类复杂矛盾纠纷90起，其中3起为重大群体性纠纷。
永丰法院的“1+X”工作模式虽然取得一定实效，但仍然无法适应新形势的需要。由于很多群众“信访不信法”，有矛盾纠纷习惯找党委政府主要领导上访，永丰县信访件数量依然呈增长的趋势，2010年还是1164起，到了2012年却达到了1914起。同时，由于“1+X”工作模式不是诉讼执行程序，无法促使有关单位履行法定协助义务，矛盾的最终化解过多的依赖于协助单位的自觉性，如协助单位不愿意配合，则难以形成“组合拳”，从而无法实现联合化解的目的。
永丰法院院长郭信浩认为，建立一套在全县范围内适用的联合化解纠纷机制已经迫在眉睫。他们经过调研后，向县委汇报了自己的设想，得到县委的大力支持。
2013年3月，在永丰法院立案庭成立了一个县委牵头、法院主导、多方参与的永丰县信访纠纷联合化解中心，统一处理全县的信访案件和诉前纠纷，并建立了相应的联合化解工作机制。该中心由县委常委、政法委书记任主任，永丰法院院长为副主任，县里17个相关单位的负责人为成员，从政法委、公、检、法、司、信访局抽调6名工作人员常驻中心，免费对县信访局转交的信访案件和群众自己提交的矛盾纠纷，以及重大突发性事件做联合化解工作。
永丰县委政法委书记李冬根说，信访纠纷联合化解中心工作机制的主要特点，一是依靠县委的牵头作用，树立联合化解中心的权威，让群众信服。二是利用党委对各党政部门的领导地位，要求有关部门的主要负责人参与联合化解工作，并将参与联合化解的情况纳入全县综治考评指标中。三是发挥法官的调解专长，联合多部门争取将矛盾纠纷化解在诉讼前，并依托司法确认，达到定分止争的目的。
在信访纠纷联合化解中心，县委政法委驻中心联络员起着举足轻重的作用。联络员主要是负责协调工作，如果信访案件或矛盾纠纷涉及到有关部门，联络员可以代表政法委要求有关部门领导共同参加矛盾化解工作，以形成解决问题的合力。仅2013年，化解中心就先后组织化解矛盾纠纷170余次，成功调处各类重大矛盾纠纷105起，群众对永丰法院工作满意率不断提升。2012年、2013年，永丰法院综合考核连续两年排名均进入全省法院前十名，并被评为“全省公众满意政法单位”。
运作：
分类处置，实现“四个到位”
数据表明，永丰县信访纠纷联合化解中心工作成效凸显。那么，在具体工作中又是如何运作的呢？李冬根介绍，该中心严格按照《永丰县关于建立信访矛盾纠纷联合化解工作机制实施方案》的要求开展工作，并力求实现四个到位。
——合理诉求快速调处解决到位。在实践中，对于矛盾双方都有诚意解决问题的，该中心往往能够快速调处解决到位，能够即时履行的就在签字时即时履行，不能够即时履行的，启动诉调对接机制，即法院予以司法确认，经过司法确认的调解协议与法院判决书具有同等效力。
这是一起由化解中心化解的典型工伤事故纠纷案例。外来务工人员陈某与永丰县某煤矿发生工伤赔偿纠纷，要求一次性了断后期治疗费用及残疾赔偿金，但煤矿方要求陈某通过诉讼程序解决。陈某不同意，而是多次到县政府上访。陈某被引导到化解中心后，化解中心常驻法官首先提出应该由劳动局、质监局、残联、民政局、煤矿所在地乡政府等相关部门的负责人参与矛盾化解工作。调解当天，陈某发现调解现场该来的都来了，对调解充满了信心，结果仅用一天就化解了这起赔偿纠纷。
——对无理诉求的，思想教育到位。实施方案规定，对于一些已经经过法院判决的信访案件，化解中心引导教育当事人通过司法程序中的上诉、申诉途径寻求解决；对于已经走完司法救济程序的则通过组织县政府部门、乡村基层组织、社会知名人士共同做好说服教育工作。
永丰县发生过两个相邻的自然村因一块山林权属纠纷而引发的群体性案件，经过政府裁决、吉安市中院和江西高院两级法院的判决，仍未能定分止争，败诉一方多次赴省进京上访，化解中心先后5次组织法院、土管、乡政府、村委会干部对其进行思想教育工作，最终成功化解了这起重大信访事件。
——对困难群众及时救助到位。化解中心调处纠纷时，不可避免地会遇到生活特别困难的当事人，这类纠纷即使达成了调解协议也难以履行。这时化解中心会通过政府专项救济金对生活困难的权利人进行救助。受害方吴某因交通事故而致残，后因未获足额赔偿而导致生活困难，肇事方在赔偿了部分赔偿款后，也陷入生活困境，无力再赔偿。化解中心决定，由县财政给付了吴某救助金3万元，以解吴某的燃眉之急，避免了一起信访事件的发生。
——缠访闹访责任追究到位。实施方案规定，对于经过化解中心调处后，未调处不成功的信访和矛盾纠纷，则是通过诉讼程序解决；调处成功的应按司法确认后的调解协议履行义务。如果当事人不按法律规定提起诉讼或不按调解协议执行，而继续缠访闹访的，情节严重的将追究其法律责任。永丰县某村两个女孩溺亡事件，经化解中心调处后达成了协议，并履行完毕。后受害方又想反悔，纠集本村几十名村民到县政府去闹访，堵塞县政府大门，严重影响了县政府的办公秩序，县公安局依法对部分闹事者进行了治安拘留，依法打击了无理缠访闹访行为。
效果：
矛盾纠纷化解纳入法治轨道
永丰县信访纠纷联合化解中心结合人民调解、行政调解、诉前调解和司法确认程序，为很多不愿意通过诉讼程序解决信访和纠纷的当事人，提供了一个方便快捷的渠道。县委政法委驻化解中心联络员邓咏梅说，这样就实现了信访案件和矛盾纠纷化解从无序到有序的转变。
对于永丰县信访工作的变化，常驻化解中心的信访局干部邱德振深有感触地说：“以前，群众的信访件到了县信访局后，信访局并不予以实质性解决，而是将它返还给信访件所涉及到的相关部门处理和解决，相关部门如处理不好很容易引发重新上访，使得信访矛盾越积越深。而现在群众则从找县委、县政府的无序上访，转变为将信访件提交给信访纠纷联合化解中心解决。”
他介绍，信访纠纷联合化解中心统一了补偿或赔偿标准。以前，相关部门收到信访局转来的群众的信访件后，为了尽快解决问题，在“花钱买平安”的心理驱动下，容易出现超标准补偿或赔偿的现象，现在这种状况完全改变了。道理很简单，在信访纠纷联合化解中心，每一起纠纷的化解，都是在法官的全程指导下进行的，法官根据法律法规严格把握补偿或赔偿标准，确保了矛盾纠纷解决标准的统一性，为调处类似矛盾纠纷打下坚实的基础。
永丰法院一位法官介绍，这一工作模式还实现了当事人从非理性维权到依法理性维权的转变。化解中心调解全程都有法官依照法律法规进行指导，最后由法院进行司法确认，群众深刻感受到了法治的作用，树立起了对法治的信心，使群众从心理上打消了到县委、县政府缠访闹访的念头。
永丰县佐龙乡坪上村村民王某说：“以前，我多次到县政府上访是因为没有专门依法处理问题的地方，找政府是为了能引起领导的重视，现在通过信访纠纷化解中心，很快把我的‘麻烦事’解决了。以后有什么纠纷我就知道怎么维权了，再不到县政府上访了。”
社会治理的重心在基层，尤其是在乡村一级的基层社会。为最终实现矛盾纠纷在乡村一级进行源头预防和治理的目标，从今年3月开始，永丰县每个乡镇都要派出司法所长和综治办成员到信访纠纷联合化解中心进行为期一个月的跟班学习，由法官担任指导老师对他们进行现场指导，并让他们参与调解、接待来访群众、旁听庭审。
记者在采访中，遇到了刚参与调解一起纠纷的八江乡司法所所长和瑶田镇综治办副主任。他们对记者说，培训合格后将返回乡镇，会同所在乡镇的派出法庭建立起乡镇一级的信访纠纷联合化解中心。
据了解，永丰县24个乡镇（场）的参训人员将在2014年12月前全部轮训完毕。届时，信访纠纷联合化解中心将覆盖全县各个乡镇（场），并通过乡镇一级的信访纠纷联合化解中心向村委会一级延伸，形成“小事不出村、大事不出乡、难事不出县、矛盾不上交”的社会治理的良好格局。
专家解读：
永丰县：联合化解纠纷模式的启示
华东政法大学司法学研究院院长、博士生导师 崔永东
最近，江西永丰县法院推出的联合化解纠纷模式引起了法律界的关注。2013年3月，在永丰县法院立案庭成立了一个县委牵头、法院主导、多方参与的“永丰县信访纠纷联合化解中心”，统一处理全县的信访案件和诉前纠纷，并建立了相应的联合化解工作机制。
根据笔者观察，联合化解纠纷的实质在于通过政府牵头、法院主导、民间力量参与的方式来调解纠纷、化解矛盾。从有关报道中可知，该模式在实践中推行的效果还是相当不错的，永丰县信访局的信访量大大下降了。应该说，这一模式对化解各类社会纠纷、促进社会和谐稳定起了积极作用。
该模式给我们留下了诸多启示：
一、它体现了司法为民的理念。通过司法手段达到法律效果与社会效果的统一。联合化解纠纷的模式是以法院为主导的，是法院主动参与社会治理的表现，甚至可以说这是创新社会治理工作的有益尝试，事实上它也取得了良好的社会效果。当然，应该看到，对社会效果的追求并不意味着忽视法律效果，法律效果与社会效果之间的关系是互为补充、相得益彰，而该模式在关注社会效果的同时也兼顾了法律效果，或者可以说它在法律效果与社会效果之间实现了一种平衡。法律本身就是一种社会现象，这就决定了司法追求的法律效果不可能自外于社会效果而独存，一种完全没有社会效果的法律效果并无实际意义。
二、它顺应了国际上解决纠纷手段多元化的趋势。法院虽然在定分止争方面发挥着重要作用，但随着社会经济的发展，各类矛盾的凸显导致法院在解决纠纷方面的疲惫不堪。因此，新的形势呼唤着多元化纠纷解决机制的出场。与此同时，人们把目光也投向了国外的ADR模式，即多元纠纷解决机制（或称替代性纠纷解决机制），它是一种诉讼外纠纷解决机制，它引导当事人已通过协调、谈判、妥协、和解之类的方式来化解纠纷，以修复受损的社会秩序。永丰县的联合化解纠纷模式可以说是对ADR模式的一种积极回应，它在借鉴传统经验的基础上，通过综合运用民间调解、行政调解及司法调解等多重手段来消弭冲突、化解矛盾，使当事人双方对调解结果均心悦诚服，有效避免了缠诉滥诉、缠访闹访现象，社会的良风美俗因之呈现。
三、联合化解纠纷模式虽然是以法院为主导的，但其更注重民间力量的参与。这种“民间力量”既包括社团组织、行业协会，也包括工作单位、邻里乡亲等等，甚至还应包括政府机构，因为由政府机构主导的行政调解本身也是民间调解的组成部分。如果所谓的调解仅仅是人民调解或行政调解（两者均属于“民间调解”，与法院主导的“司法调解”有别）而没有司法机关的介入——如永丰县的调解协议由法院进行司法确认，从而使其获得与判决书同等的法律效力——那么这种调解也未必能产生较好的社会效果和法律效果。因此，现在学界与司法实务界都很重视构建一种涉诉矛盾纠纷综合化解的多元纠纷解决机制，它包括人民调解、行政调解及司法调解在内并且强调三者之间的对接。笔者认为，永丰县的联合化解纠纷模式正是如此。
四、调解的方式应当是情理法兼顾。调解当然要坚持依法调解，但在此前提下还应注意说情说理，以情动人，做到情理法兼顾。情理法兼顾本是中国的一大司法传统，“情理”指社会规则、道德观念、民间习俗等等，“法”指国家制定法。古代法官为了实现“社会正义”，在坚持依法裁判的前提下，会适当兼顾情理的价值。从永丰县的经验看，注重动员基层社会组织等民间力量的介入，其调解的依据自然会包括“情理”即民间习俗、社会规则等内容，因此而达成的调解协议又因得到司法确认而获得法律效力，这说明“情理”在一定程度上也成了一种“司法”依据。它给我们的启示是：一味固守国法而罔顾情理的司法可能是残缺的。
五、永丰县的联合化解纠纷模式显然整合了国家司法与民间调解的两股力量，在“司法”与“准司法”之间实现了某种平衡。这可以说是在继承中国传统司法智慧的基础上又进行的一种再创造，并给我们在对司法的传统向现实的转化方面留下了进一步探索的空间。
总之，永丰县的经验是有益的，其探索的勇气和富于创新的精神也值得肯定。它留给我们的启示是多方面的，我们会因此进一步深入思考。
在调解方面，我们还应当借鉴国外的经验。早在18世纪，北欧各国就已建立调解组织，如挪威把全国分成若干调解区，各区均设调解委员会，成员由德高望重的人担任。近年来，美国在许多地方都建立了民间调解组织，将其作为防止诉讼的一个手段。为了解决劳动争议，美国还专门设立了联邦调解和调停服务机构，这是美国政府的一个独立部门。美国还设有调解法院，主要负责调解小额债权、债务争端和小额婚姻财产争端等等，程序简便，而且不需要律师参与，避免了正式的诉讼程序。美国的“调解热”反映了人们对强化对立而无助于和谐的司法传统的厌倦。
无论是国外的调解经验还是中国传统的调解经验，都有值得我们借鉴的地方。我们可以用中外比较的视野来审视永丰县的联合化解纠纷模式，并借鉴中外智慧对其进一步完善。
转自《人民法院报》2014年7月17日第五版
