剖析“红顶中介”前世今生：与审批者联系千丝万缕

“红顶中介”的根源在于部门行政权力和利益没有完全切割清楚。整治“红顶中介”的要害点不在于中介，而在于中介和审批者之间有着千丝万缕的联系

规范中介组织，制定行业协会商会法，将“红顶中介”的治理纳入法治轨道，使中介组织提供基于市场竞争基础上的中介服务，走上民间化、市场化之路

“有的中介打着政府的旗号，服务乱，收费高，搞垄断，被社会上称为‘二政府’、‘红顶中介’。”2月27日，新华社发布的国务院总理李克强的讲话引起社会关注。

这次讲话的场合是2月9日召开的国务院第三次廉政工作会议。

湖北省黄冈市纪委今年1月中旬通报的一起案件为此做了注脚，该市建设工程质量监督站自立名目违规收费。

违规问题包括指定中介服务、违规收费。2006年11月，黄冈市建设工程质量监督站，违规成立黄冈市精正建筑工程质量检测有限公司(与其实行“两块牌子、一套班子”)，指定该公司提供建筑工程质量检测服务并收取服务费。

查处结果是，黄冈市住建委给予该站站长胡钢行政撤职处分，降为副科级；胡钢同时被撤销了党内职务。

“红顶中介”

蚕食行政审批制度改革成果

黄冈市建设工程质量监督站指定中介服务一事，也被媒体作为典型案例进行曝光。被媒体曝光的，还包括申请驾照需要到指定的体检机构体检。

安徽省潜山县居民刘女士学车办驾照时，被要求到指定的县中医院下属的体检中心体检。刘女士说，潜山县还有其他县级医院能体检，“简单查个视力、听力等，为什么一定要在这家医院呢？”

按照公安部规定，初次申请机动车驾驶证，提交县级或者部队团级以上医疗机构出具的有关身体条件的证明即可。媒体记者咨询广西、湖北等地不少车管所，得到的答复均是：目前机动车驾驶人体检业务只能在指定的医疗机构进行。

2014年6月的审计署报告显示，截至2013年年底，13个中央部门主管的35个社会组织和61个所属事业单位利用所在部门影响，采取违规收费、未经批准开展评比达标、有偿提供信息等方式取得收入共计29亿多元。

李克强指出，有的行业协会，依托主管单位的权力，对企业强制服务，强行收费，如不交钱登记，企业就不能在当地承揽项目。

李克强强调，这些中介乱象，使企业负担不减反增，成为新的市场“拦路虎”，严重制约市场活力，也为寻租腐败提供了机会。

去年全国“两会”期间，九三学社的提案中提供的一组数据显示：一个产业项目，企业从签订《土地出让合同》到竣工验收，需要9至20项中介报告，整个流程长达300多天，涉及12个委办局、20多个科室，经手150多人次。

中国社会科学院法学所研究员周汉华向《法制日报》记者表示，“红顶中介”是行政审批改革过程中出现的一个异化现象，部分行政审批取消了，但出现了大量“红顶中介”，并没有减轻当事人负担。

国家行政学院教授宋世明告诉《法制日报》记者，中央治理“红顶中介”显示了决心，“再不规范，‘红顶中介’将会蚕食行政审批制度改革的成果”。

追根溯源

行政权力和利益未切割清楚

2月27日，国务院行政审批制度改革工作部际联席会议办公室在政策例行吹风会上公布的材料显示，2014年全年，国务院部门分3批取消下放行政审批事项247项。

行政审批制度改革始于上世纪八九十年代。国务院审改办公布的数据显示，国务院自2001年专门下发通知推进行政审批改革之后的10年间，先后6批取消和调整了2497项行政审批项目，约占原有项目总数的7成。

中国人民大学法学院教授、中国行政法学研究会副会长杨建顺告诉《法制日报》记者，行政许可法实施后，应该成为行政审批制度改革的转折点。

杨建顺认为，行政许可法作为行政审批改革依据的基本法，应该统率“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批”以外的所有行政审批领域的改革。

杨建顺表示，行政许可法规定得清清楚楚，公民、法人或者其他组织能够自主决定的，可以不设行政许可；市场竞争机制能够有效调节的，可以不设行政许可；行业组织或者中介机构能够自律管理的，可以不设行政许可；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不设行政许可。

杨建顺表示，行政许可法实施后，在一定程度上被重视程度不够，助长了在该法之外搞“非行政许可审批事项”，由此导致个别政府部门在把行政审批事项还给社会、由社会中介组织承担时，产生了“红顶中介”。

宋世明也告诉《法制日报》记者，“红顶中介”的出现，既有历史的原因，也有现实的环境。

“以中国钢铁工业协会为例，1998年国务院机构改革，撤销了化工部、地矿部、冶金部等10个工业专业经济部门。但这些部门撤销后成立了相应的协会。钢协就是从冶金部延续而来。”宋世明说，“现在依然存在这种情况，在一些地方上被改革或取消的部门，原来的工作人员换套‘马甲’,成立行业协会，延续着这些部门的行政色彩。”

前述政策例行吹风会上，国务院审改办负责人吴知论表示，整治“红顶中介”的要害点不在于中介，而在于中介和审批者之间有着千丝万缕的联系。

宋世明表示，其根源正是在于部门将部分行政权力租借给中介组织，借中介做掩护实现自己灰色利益。

在周汉华看来，根源则在于个别政府部门与具有官方背景的中介组织之间存在利益输送。

制定行业协会商会法

将“红顶中介”治理纳入法治轨道

梳理资料可以看到，国务院及其相关部委治理“红顶中介”乱象的努力已经持续多年。

早在1999年，原国家计委等六部门制定的中介服务收费管理办法中就明确规定：“按照法律、法规和政府规章规定实施的中介服务，任何部门、单位和个人都不得以任何方式指定中介机构为有关当事人服务。”

国务院常务会议也多次提出要求，“政府与市场中介组织分开”，“严格规范行业协会、中介组织收费”。

同时，司法机关也在加大对中介领域的贪污贿赂等问题的打击力度。

最高人民检察院相关数据显示，2008年至2012年全国检察机关立案查办中介组织贪污贿赂犯罪达923人，分布于工程建设、金融信贷、土地矿产、财政税收、国有企业等行业，涉案领域比较广泛。

“无论是规范中介机构收费服务，还是降低腐败风险，都要实现行业协会与行政机关的真正脱钩。实现脱钩，是十八届三中全会明确提出的目标，这样才能斩断利益输送的链条，铲除腐败温床。”宋世明说。

周汉华认为，还是要大刀阔斧地推进行政审批制度改革，使中介组织跟政府脱钩，把中介组织推向市场，引入竞争。

杨建顺表示，行政许可法对行业组织或中介机构的职能已经作了明确规定，在行政许可法框架下，从法规制度的系统性角度，为所有社会中介组织制定规矩，“守规矩才能走得更远”。

杨建顺说，“规矩”在于，建立中介组织相应标准、完善中介组织运行程序、实行备案制和信息公开制度，构建政府与中介组织既相互制约又相互支撑的良性关系。

杨建顺认为，在行政审批改革过程中，政府部门下放审批权限初期，中介组织承担了职能转移，现在的关键在于如何对中介组织进行法律规制。

周汉华则建议，规范中介组织，制定行业协会商会法，将“红顶中介”的治理纳入法治轨道，使中介组织提供基于市场竞争基础上的中介服务，走上民间化、市场化之路。

宋世明对此表示赞同，并认为“应该尽快”制定行业协会商会法。

对此，一个利好消息是，本报记者从全国人大财政经济委员会了解到，全国人大财经委将和全国工商联共同组建起草组，积极推进规范中介组织的行业协会商会法草案起草，对管理体制、财税、价格、登记设立、退出、产权、治理结构等各方面进行规范。

行业协会商会法已列入十二届全国人大常委会立法规划，国家发展和改革委员会赞成制定行业协会商会法，认为立法时机基本成熟。

杨建顺认为，伴随着改革推进，及时为中介机构、行业组织等建章立制，应是接下来的重要课题。这就需要在推进政社协治、政企协治、政民协治等理念层面和制度层面的法规完善上下工夫。(记者陈磊)