网络市场协同监管实践与思考
网络交易的广域性、全行业特征要求网络市场监管要从全局出发，实施综合监管，不仅需要不同地域、不同部门之间相互配合，还需要社会各界共同参与治理。为此，北京市工商局推进全方位、多维度的“协同管网”。
根据北京市工商局近年来的网监工作实践，“协同管网”被大致分为政府协同与社会协同两大类。其中，政府协同可分为市场监管部门内部协同，以及与其他委办局之间的跨部门协同 ；市场监管部门内部协同又可分为网监条线内部协同，以及与其他业务条线之间的协同 ；网监条线内部协同还可分为市级和区级两个层面的网监横向协同，即跨地域协同，以及总局、市局、区局网监部门之间的纵向协同（详见下图）。按照上述分类规则，本文简要介绍北京市工商局在不同维度开展“协同管网”工作的有关情况。
破解跨地域协同难题
在涉网案件查办过程中，市、区两级层面跨区域执法管辖不清、执法协作不畅是长期困扰北京市工商局监管执法的突出问题。《网络交易管理办法》中有关管辖的规定较为原则，致使网络交易平台所在地工商部门查办案件过于集中，在案件移转过程中经常发生推诿扯皮、“案件旅行”的情况。为此，北京市工商局于2017年10月出台了《关于规范涉网案件执法管辖加强执法协作的指导意见》（以下简称《指导意见》），目的在于厘清部门职责，捋顺工作关系，主要从五方面加强区域执法协作。
一是分别对“本市平台——本市网店、外省平台——本市网店、本市平台——外省网店”三种情况下的执法管辖、执法协作规则作出明确规定。二是在全市范围内试行“网店住所地主办、平台住所地协办”的工作机制，支持网店住所地工商部门主动查办涉网案件。三是建立平台住所地与网店住所地工商部门之间的执法协作机制，重点加强北京市与外省工商部门之间在案件线索移交、协助调查取证等方面的沟通协作，相互提供办案支持。四是试行网店住所地工商部门与辖区外平台经营者之间直接协查，减少通过平台住所地工商部门的中间环节，提高工作效率。五是明确了自然人网店违法行为以及互联网广告、消费投诉转立案等涉网案件的执法管辖规则。《指导意见》实施以来，本市各级工商部门执法过程中职责不清、推诿扯皮的现象大幅减少，涉网案件执法效能明显提高。
为进一步加强跨地域协同管网，建议国家层面发挥制度建设优势，对《网络交易管理办法》中所涉及的管辖问题进行细化解释，明确工作规则 ；同时发挥枢纽调度作用，依托全国网络交易平台监管服务系统等信息化系统，实现跨省线索移转、案件协查的自动化和规范化。
推进总局、市局、区局间的纵向协同
近年来，网监业务条线从上至下非常重视纵向协作配合，总局和各省级局先后建成了网络交易监管系统。但是在网监工作实践中，各层级之间在任务分派、结果反馈等协同机制建设方面仍不健全，支持业务协同配合的信息化基础设施有待进一步完善。
为了使市局与各区局之间的网监业务协作关系更为顺畅，北京市工商局对网络交易监管系统进行了升级改造，在辖区范围内建立市局、分局、工商所三级网监业务协作机制，通过设计开发任务管理功能模块，市局、分局均可发起一般性任务和执法检查任务，并由下级部门逐级上报任务完成情况，增强了市局、分局、工商所三级协作配合的能力。
为进一步加强总局与各省级局之间的纵向协作，建议通过制度规则和信息化建设提升纵向协同能力，确保系统上下在工作思路、工作安排、工作成果等方面保持同步 ；同时，建议进一步加强对省以下各级网监部门的业务指导，使各地监管能力得以均衡发展，例如，可参考国家网信办不定期下发违禁词、敏感词，推广网络取证固证、风险预警、典型案件查办等经验做法，逐渐弥补不同层级网监部门在思想认识与业务实践方面的差异。
加强部门内各业务条线之间的协同
作为网络市场综合监管部门，网监部门应定位于推进职责范围内虚拟空间与实体空间的融合监管，将线下管理规则延伸应用至线上，逐步构建线上线下一体化监管格局。但在实际工作中，网监部门作为新设机构，仍然存在着职能定位不清晰、线上线下一体化监管落实不到位、内部各业务条线的工作衔接机制不健全、部门之间协作不紧密、网监部门牵头作用发挥不充分等问题。为此，北京市市、区两级工商部门均成立了由一把手牵头的网监工作领导小组，由网监部门作为牵头单位，重点发挥主体识别、取证固证、风险研判、违法处置、统筹协调等方面的关键性支撑作用，各业务部门在网络市场监管领域中发挥业务专长，依职权做好有关监管执法工作。近年来，随着市、区两级网监工作领导小组的管理机制不断完善，各级网监部门与业务部门的协作关系更为顺畅，市局及各分局建立健全涉网案件会商制度，对重大、疑难、新型案件共同进行分析研判，按照同部署、同督促、同指导、同考核的原则，共同推进涉网监管执法工作。
为不断深化部门内各业务条线之间的协同，建议从顶层设计入手，明确网监工作职能定位，就落实线上线下一体化监管出台专门指导意见 ；同时推广先进省市经验做法，统一思想，逐步形成“全国一盘棋”的网监工作内部协作机制。
探索跨部门协同机制
网络市场监管是全方位、多领域的综合协同监管，长期以来工商和市场监管部门的牵头作用未得到充分发挥，各行业主管部门的职责分工、协作机制不够完善，制度化、规范化建设尚未提上日程。为破解跨部门协作难题，2017年，北京市工商局按照总局工作部署，加速推进市、区两级网络市场监管联席会议制度建设，不断吸纳相关委办局加入联席会议，市级联席会议比照部际联席会议增加了新闻出版、知识产权等部门，各区结合辖区网络市场发展实际，因地制宜确定联席会议成员单位。通过建立健全网络市场监管联席会议制度，各部门统一思想，重点结合网监专项行动，共同组织开展专项整治、联合督查、联合约谈、执法协作，取得良好工作成效。
2017年，北京市工商局与市文物局联合开展网络文物拍卖市场清理整顿，与市人力社保局联合开展网络招聘行业专项整治，与市旅游委联合开展网络旅游市场执法检查，与公安、网信、发改、商务等8部门联合开展了“双十一”平台电商约谈。2018年以来，市工商局与市通管局共同研究制定了关闭独立网站的业务规则，与市网信办多次联合约谈互联网企业，共同查处今日头条、搜狗等企业制作发布侮辱英烈违法广告案，与市住建委合作规范互联网房屋中介市场，与商务、网信、公安等部门共同研究规制互联网短租市场，与市食药局联合开展外卖送餐平台企业专项整治。各分局也依托联席会议，与有关部门合作开展专项执法检查。
跨部门协同管网需要多部门共同参与，北京市工商局将在总结前期经验做法的基础上重点做好如下工作 ：一是扩大联席会议成员单位范围，逐步将金融、旅游、文化、交通、体育、房屋租售、医疗卫生、人才招聘等行业领域的主管部门增加进来，明确职责分工，出台协作要点 ；二是发挥工商部门基础数据优势，加强与各专业领域部门间的数据交换 ；三是发挥大数据辅助监管作用，重点与公安、网信办进行合作，实现违禁词、敏感词库共建等工作，为智能化监管奠定基础。
引导社会力量协同共治
在网监工作实践中，北京市工商局积极探索“企业自证合规、政府底线监管”的协同监管思路，加强政企协作，引导企业自律。
在引导企业自证合规方面，2016年， 北 京 市 工 商 局 与“ 京东”“天猫”“亚马逊中国”等12家国内知名平台企业签订了《加强网络交易消费者权益保护框架协议》。网监、消保、广告、商标、合同、信用、12315、消协等部门分别从自身业务角度出发，对平台企业履行社会责任、加强内部管理进行了工作指导。2017年，平台企业与属地监管部门进一步细化管理规则，签订《框架协议实施细则》，重点实现数据共享、制度对接、管理互动要求，进一步落实主体责任。
2018年“3·15” 期 间， 北 京市工商局与中国标准化研究院及框架协议成员单位共同发布了《电子商务经营者保护消费者权益合规指引》。文件整合了法规规章要求和行业通行做法，以网络交易活动生命周期为主线，分别从商家入驻、商品服务销售、配送、售后和退换货、商家退出等五个主要环节的合规管理入手，形成具有行业自律性质的团体标准，引导平台企业主动规范、自证合规。
在践行政府底线监管方面，2018年3月，北京市工商局以平台规范化治理为重点，制发了《关于规范网络交易平台经营者履行社会责任执法检查工作的指导意见》，明确了亮照亮标、区分自营与非自营业务、公开管理制度、规范互联网广告发布形式、审查记录保存入驻商户身份和交易记录等九项执法检查规范，旨在规范基层执法、督促平台履责、加强政企协作。
为提升政企合作的信息化水平，北京市工商局与阿里巴巴集团 签署 了“ 红盾云桥”系统应用协议，在网店经营者数据交换、涉网案件协查、网络商品抽检等业务领域加强合作，有效提升涉网案件查办效能。同时，在违法行为发现、监管协作、联合惩戒等方面积极探索，与京东集团共同研发信息化监管协作平台，打通了平台企业与政府部门之间的数据壁垒。下一步，北京市局将逐步将大型网络交易平台纳入监管合作范畴，规范企业发展，促进政务创新。
推进网络市场监管社会协同共治是一项长期而艰巨的任务，建议进一步建立健全全国范围的平台网店数据交换机制，将重点平台的网店数据自动分发至属地监管部门 ；督促重点平台企业加快落实涉案信息自动协查，进一步提升执法工作效能 ；重点研究与社交、寄递、招聘、婚恋、网约车、网贷等非典型网络交易平台之间的协作机制，明确协作基本要求。