统筹城乡发展背景下宜春农村集体土地流转的思考

一、宜春市农村集体土地流转状况

土地基本情况 。宜春市属农业大市，辖10个县（市、区），全市总人口540万，总土地面积为18669.029平方公里，其中有耕地面积7153123.5亩，人均占有耕地1.32亩；农村宅基地面积1169302亩；农村集体建设用地面积10820.5亩（其中经营性建设用地3253亩，包括：商业用地1790亩，旅游用地210亩，娱乐用地179亩，商品住宅用地1074亩；非经营性建设用地7567.5亩，包括：基础设施用地2058.5亩，工矿用地2653亩，交通用地1245亩等）。

流转的主要形式 。宜春市的农村集体建设用地的流转一直是自发无序地进行，它主要有以下几种流转形式：

一是转让。集体土地所有者或土地使用者将建设用地使用权一次性转让给新的土地使用者。

第一、集体土地所有者将一定年期的建设用地使用权转让给受让者开办企业，这类似国有土地使用权出让，村或乡政府作为土地所有者收取转让金。第二、集体土地所有者直接转让土地或以地合作开发建设小产权房，开发商分得部分产房，所占土地的使用权随之转移，这主要发生在城乡结合部。第三、建设用地原使用者（企业或个人）在土地所有者的允许下将一定年期或无限年期的建设用地使用权转让给企业或个人，所有者收取一定转让金。无限年期的建设用地主要是农民的宅基地转让。

二是出租。这是集体非农建设用地流转的主要形式。集体建设用地所有者或使用者将土地使用权出租并按年收取租金。

第一、集体所有者为出租主体。主要表现为村集体将非农建设用地使用权或厂房出租给企业或个人，搞“招商引资”，集体收取租金。第二、建设用地占有者为出租主体。主要表现为村办企业以全部或部分土地出租，以收取租金为企业盈利，以及农民个人出租住房，引致土地使用权出租。在城乡结合部，农民个人出租住房收入已成为大部分家庭的主要收入来源。第三、抵押。集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保，包括以地上建筑物抵押连带土地使用权抵押的情形。由于开办企业或经商的资金不足，企业或个人大多以所取得的土地使用权进行抵押。第四，联营、入股。集体建设用地所有者或使用者以土地使用权作为合办企业的条件，从而引致土地使用权转移。第五、法院判决。因经济纠纷或企业破产、兼并等导致法院裁定和判决而致集体非农建设用地流转。法院判决流转主要采取拍卖方式。

二、流转过程中存在问题的分析与思考

由于国家对农村集体土地流转，特别是农村集体非农建设用地流转，在制度建设上严重滞后，致使目前农村集体土地流转存在不少问题。

（一）政策法律滞后，农村集体非农建设用地流转基本处于非法状态。 农村集体非农建设用地流转虽然呈普遍发生的态势，但根据现行《土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”的规定，其流转基本上处于非法状态，流转行为得不到法律认可，流转双方的权力得不到有效保护，管理部门难以实施全面有效的管理，造成土地市场秩序混乱。

（二）农村土地流转渠道不畅，土地和人力资源浪费严重。 一方面，随着工业化、城镇化水平的不断提高，加之当前农村种植业效益不高，农村部分劳动力和农户纷纷转向二、三产业，出现了弃耕抛荒现象。另一方面，一些主要依靠种地获取收入来源的农户，由于农村土地平均分配的机制制约，虽有一定的种植技能，但无法取得更多的土地，土地的规模效益无法发挥，从而制约了种地农户收入的增加。尽管 “种不了”和“不够种”的矛盾日益突出，目前却没有一个畅通的渠道来确保土地资源合理的流动，造成土地和人力资源严重浪费。

（三）市场化不完全，土地资产流失严重。 农村集体土地的流转行为虽然带有市场性，但因土地所有权人取得土地成本极低，绝大多数是解放后土地改革所得，取得成本几乎为零，同时，由于土地产权不明晰、没有公开的交易平台以及缺乏地价评估等方面的规范管理和正确引导，土地所有权人在进行土地交易时，定价随意性大，土地交易价格不能完全体现土地资产价值，造成农村集体土地资产大量流失，对城镇国有土地市场造成一定的冲击。

三、几点意见

现行的土地法律和政策对于农村集体土地流转有较多限制，行政干预也多，但一味的禁止和限制而忽视客观存在的实际要求，不但难收实效，也对市场经济的发展不利。在当前市场经济发展日趋成熟的条件下，正视农民集体土地所有权，推行集体土地有偿使用制度的改革，建立健全农村集体土地合理、规范的流转途径已迫在眉睫，需要在法律法规和政策制度方面予以创新，确保农民土地权益不受损害。

（一）加快立法，从法律层面解决流转无法可依的问题。 现行土地管理法律规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。事实上，近年来，农村集体非农建设用地的流转一直不断。不同的是，在有的地方是公开规范进行，有的地方是自发无序进行。但不管是公开规范交易，还是自发无序交易，实事求是的说，农村集体非农建设用地流转已成为一个不争的事实，因此，有必要对现行土地管理法律法规进行修订。一是解决流转的合法性问题，即明确市场准入条件，对符合规划和依法取得的农村集体非农建设用地允许进入市场交易。二是规定流转的范围，即除房地产开发项目用地必须先征为国有外，其它类型的土地均允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行流转。三是允许交易形式多样化，即可以因企业破产、兼并等原因而流转（现行法律允许），也可以直接转让、出租、抵押和作价入股等。

（二）建立平台，从市场层面解决流转渠道不畅的问题。 针对当前农村集体土地流转市场化程度不高、流转渠道不畅等问题，政府有必要成立农村集体土地交易中心，变隐形市场为公开市场，为农村集体土地流转搭建交易平台，解决土地流转信息不畅，有市场无场所交易的问题。在农村土地流转管理上要侧重于服务，在明晰土地产权的基础上，建立农村土地数据库、降低交易成本和尽力提高交易成交率。在农村集体非农建设用地流转管理上要有所突破，对符合市场准入条件，在法律规定范围内可以流转的土地要允许其自由流转，要将农村集体非农建设用地流转纳入城乡建设用地流转的统一大市场中来，统一市场供应，统一市场管理，促进城乡土地市场一体化机制的形成。

（三）制度创新，从操作层面解决农民权益保护的问题。 对农村集体土地推行 “资产化、产业化” 制度，实行 “ 公司化、企业化 ” 管理模式，壮大农村集体经济实力，对集体土地实行资产化、企业化，有利于农村经济的总体发展，有利于缓解因征地拆迁带来的社会矛盾和社会问题，使农民的现实利益和长远利益有保障。从而，从根本上给农村经济组织和广大农民相对稳定的出路。