加快行政区划调整 促进县域经济发展升级

　　县域经济是以县级行政区划为地理空间，以县级政权为调控主体，以市场为导向，优化配置资源，具有地域特色和功能完备的区域经济，它是国民经济的重要组成部分，也是加快科学发展、实现绿色崛起，建设富裕、和谐、秀美江西的重要支撑。县域兴则全省兴，县域强则全省强，没有县域经济的做大做强，就不可能有省域经济的做大做强。发展壮大县域经济，对于统筹城乡区协调发展，促进区域发展升级，实现江西绿色崛起，全面建成小康社会具有重要意义。

　　一、县域经济发展是促进区域升级的关键

　　在新的历史条件下，如何进一步激活县域经济发展活力？如何进一步提高县域经济发展水平？如何打造若干个引领全省县域经济发展标杆？这是全省人民十分关切，也是省委省政府亟待解决的问题。通过对国内发达地区县域经济发展的比较分析，我认为，不失时机地加快县域行政区划调整，促进一批全省经济排位靠前的龙头县升级为县级市或区，是做大强县促进县域经济再上一个新台阶的有效途径。

　　去年7月，省委召开十三届七次全会，省委书记强卫提出“发展升级、小康提速、绿色崛起、实干兴赣”十六字方针，其中“发展升级”是十六字方针的核心，而区域升级则是发展升级重要的组成部分，区域升级一方面要做大做强中心城市，另一方面更重要的是必须大力发展县域经济。可以说，发展县域经济是促进区域升级的关键。

　　1．县域经济是区域经济发展的重要支撑。统计数据显示，县域经济的快速发展改变了江西省的经济格局。2007年至2013年，江西省县域经济生产总值和财政收入的年均增幅均高于同期全省财政总收入的年均增幅，分别比后者高出1个和5个以上百分点。截至2013年，全省81个县市的GDP份额接近全省GDP的三分之二，财政收入超过全省的三分之二以上，相比本世纪初期仅占“半壁江山”的份额有了大幅提升，县域经济已经成为江西崛起的脊梁。

　　2．发展县域经济有利于统筹城乡经济协调发展。统筹城乡经济社会发展，是缩小城乡差距，改变城乡经济社会二元结构，实现城乡经济社会共同繁荣的重大措施。县域经济在规划制定、产业开发、资源配置、经济结构调整等一系列问题上，具有相对独立的自主性，能够很好地协调农业和其他各业之间的关系，整合各种自然、经济、社会资源，统一调动各部门的力量，兼顾县、乡、村三个层次以及城市和农村两个领域。因此，发展和壮大县域经济，其本身就是城乡统筹的具体体现。

　　3．发展县域经济能够加快新型城镇化进程。加快新型城镇化，一方面是要做大做强中心城市，另一方面是要加快小城镇发展，而小城镇的发展必须以县域经济的发展为前提，只有县域经济发展了，才能促进产业集聚，人口集聚，小城镇发展才有经济基础。

　　4．县域经济是吸纳农村富余劳动力转移的主要渠道。县域经济发展了，才能够为当地富余劳动力提供就业机会，让城镇成为农民务工经商的新的就业平台，也可以避免农村人口过度集中到大中城市，可以在一定程度上缓解大中城市就业压力和社会管理压力。

　　5．县域经济是农民增收的重要途径。江西农村人多地少，加快农村劳动力向非农产业和城镇产业转移，是增加农民收入的必由之路。1990年以来，农民来自第一产业的收入从75.6%，降为2013年的30%。农民70%以上是来自务工及非农性收入。县域经济的发展，将有效推动农村非农产业的发展，为农村提供更多的就业门路和就业机会，成为农民增收的重要途径。

　　二、适度调整行政区划有利县域经济发展

　　县域经济要加快发展，可以有多种渠道，但当一个县经济总量、人口数量、社会发展水平达到一定程度时，就有可能遇到发展的瓶颈，解决的方式可能有多种，进行县域行政区划调整，果断实施“撤县改市”与“撤县改区”无疑是一条最有效的捷径。

　　县和县级市，并不只是表面文字不同，实质上两者功能上各有侧重，县的工作重心是三农工作，而市的主要功能是发展工业、城市建设、关注职工生活等。县的用地指标限制得非常死，所有东西都是按人口，比如道路、教育用地、公共设施等，规划得非常死，不能有突破，即使县政府想改，上面也不会批。具体地说撤县改市具有以下重要作用。

　　一是辐射带动作用。县制自秦实行郡县始，已有2000多年，而市制仅93年(1921年2月中国第一个“市”广州市政厅成立)。“市”制的兴起，改变了原面状的地域型政区的行政区划模式，这种点状的城市型行政区划模式能够最大限度吸附生产要素，带动各次产业共同繁荣。

　　二是宣传推介作用。县改市成功表明该地方经济社会发展水平较高、总体实力较强，对招商引资、引智、引才产生积极影响，从而为地方提供一次扬名全国的机会。

　　三是要素聚集作用。行政区划的级别市比县稍重要，比县可获得更多财政周转资金；有一笔城市建设费用等。

　　四是产业导向作用。第一产业是农业社会的主导产业，第二、三产业是工业社会的主导产业。由农业社会发展到工业社会、由农村经济过渡到城镇经济，是历史发展的必然。

　　三、县域行政区划调整模式选择及其利弊

　　从国内县域行政区划调整的情况来看主要有两种模式：即县改市和县改区，这两种模式的选择各有利弊。

　　(一)第一种模式撤县改市的利弊

　　“撤县改市” 有利之处是：可以让县（市）在行政、财政等各方面摆脱地级市的极大控制，获得更大的自主发展的空间，获得更高的税收返还比例，还可以得到更多的建设用地指标、工业项目、水资源占用量等好处，从而令本地区的的经济政治文化各方面取得突破性的成就，为城市化发展提供力所能及的支持。

　　“撤县改市”后市财政比县财政可以获得更多的周转资金，并且有一笔可观的城市建设费用；县改市后可以实行省级计划单列，绕过地区这一中间环节，直接面对省有关部门，容易争取到更多的项目、资金、政策。

　　“撤县改市”的弊端是可能受到周边地级市的打压和吸血，俗话说：强者愈强，地级市所能获得的政策优惠以及经济支持远非一个新设立的县级市可以相较，在地级市的夹缝里生存，经济和政治上可能得不到上级地级市特别是省会城市的扶持，社会福利、公共设施的建设标准依然不如地级市，各方面相对地级市都有欠缺，发展难度可想而知。

　　（二）第二种模式撤县改区的利弊

　　“撤县改区”的有利之处是：可以增强城市竞争力。由于扩大了中心城市的人口规模和经济总量，因此提高了中心城市在区域、城市体系中的地位。为中心城市发展营造了更广阔的发展空间。县改区增强城市竞争力，使中心城市获得了更多的土地、人口、企业，扩大了城市的发展空间、人口规模和经济总量，对促进中心城市做大做强起到很好的作用。节约行政成本，尽可能减少城市间的内耗。改区后，原县局直接改为城区分局，扩大了市局的职能，同时减少了县、市之间的部分重设机构，能够精简部分行政机构并提高行政效率。有利于资源整合，加快经济的发展。

　　“撤县改区”的弊端是：县域经济受影响。撤县设区后，县里原先的独立自主性将受到较大的削弱，大部分财税都将要上交给地级市，不得不服从于中心城市整个的发展当中。

　　四、国内县域行政区划调整的经验启示

　　中国经济网每年都会发布经专业机构评审的全国县域经济百强县名单，我们对2013年评出的第十三届全国县域经济百强县榜单进行分析，就会发现一个奇怪而又不正常的现象，就是在百强县中江苏省29个、浙江省24个、山东省26个，三省占总数的70%以上，而号称中国第一经济强省的广东省仅有2个，与江西、四川、陕西、内蒙古等欠发达省份并列，不到上述三省的零头。

　　为什么会出现这种奇怪的现象，其原因何在？

　　实际上，原因非常简单，就是两者走的是不同的县域行政区划调整升级的道路，江浙鲁采取的是“县改市”，广东省采取的是“县改区”，两条道路导致两个结果。

　　上世纪八、九十年代，随着县域经济迅速壮大，相应地要求行政权力和管辖范围扩张升级，县改区、县升格为市一度成为切实可行而又风光无限的扩张模式。仅1994 年-1996 年间，全国共有95 个“县改市”，其中，江苏、山东、浙江等省“县改市”较为突出。1997年县改市暂停后，“县改区”又开始在全国蔓延，其中广东省最为突出，一些强县纷纷被设区市兼并。

　　事实证明，改市之后，江苏、山东、浙江等省的县域经济也得到了快速发展，每年的全国百强县排行榜基本都被这三个省占据。而在广东，大量的县(市) 改区，成为大中型城市扩张发展空间、获取土地的最好办法。一些本来自身经济发展较为突出的县(市)改为区之后，自身的发展动力也随之弱化。以顺德、南海、惠阳为例，在改区之前，三县经济发展水平一直在全国领先，但改区之后县域经济倒退，就不如昆山、江阴、义乌等地了。

　　从中部地区来看也是如此，中部经济实力最强的湖北省由于实施撤县改区，现在已没有一个全国百强县，县域经济发展迟缓；相反，河南省、湖南省实施县改市，现在仍有3个和4个全国百强县，县域经济活力迸发。

　　五、抓住机遇加快江西县域行政区划调整

　　撤县改市，撤县改区，加快县域行政区划调整，是适应经济社会发展的客观要求，是加快新型城镇化建设的必然之势，对于未来县域经济发展具有重要作用。1997年中央、国务院作出了暂停审批县改市的决定以来，全国累计有138个县提出了县改市申请，其间只有云南省蒙自、文山和江西省共青城3个县（区）通过审批。另外，新疆生产建设兵团部分农场撤镇设市，原井冈山市与宁冈县合并组建新的井冈山市。同时，大城市开展了“撤县(市)设区”的扩张兼并，中国的城市数量从1997年668个下降到657个，城市化率从1997年的31.9%提高到2012年的52.57%。

　　随着十八届三中全会和中央城镇化工作会议的召开，新一轮城镇化热潮将随之涌动，并将迎来申请“撤县改市”的新高潮。

　　江西目前的城市化水平非常低，设市城市非常少，无论从追赶全国城镇化水平的角度看，还是从加速江西县域经济发展角度看，都必须抓住这个历史性机遇，推动“撤县改市” 、“撤县改区”工作，完成时代赋予我们的历史使命。

　　从具体运作程序来看，加快江西县域行政区划调整必须把握几个原则：

　　一是要根据县域经济发展的情况和国家民政部制定的设市标准，首先要把全省经济实力最强、人口较多、区位条件较好、发展潜力最大的进入全国百强县、江西十强县的县推荐上去，让其能够更好的吸纳人口和积聚资源，实现更快的经济发展，为居民提供更好的公共服务。

　　二是在撤县改市和撤县改区的模式选择上。要站得高、看的远，站在全国、全省的战略高度看问题，从有利于全省县域经济发展角度选择适当模式，对于进入全国百强县、中部百强县的县，尤其是省会城市所属县（市），要尽量保持其独立性、完整性，选择撤县改市，使它继续发挥全省县域经济标杆作用、引领作用。如中部河南省3个百强县有两个是郑州市下辖新郑市、巩义市，湖南省4个百强县有一个是长沙市下辖的长沙县，安徽省唯一的一个百强县就是合肥市下辖的肥西县等，都没有因为要做大中心城市而改区，而是将其保留下来，作为引领全省县域经济发展的旗帜。

　　三是在推进撤县改市和撤县改区的具体工作中，要周密部署，制定实施方案，明确部门职责，加强组织协调，分解工作任务，循序渐进，选择经济实力最强、条件最好的县重点推荐，成熟一个推荐一个，决不滥竽充数。

　　(作者系江西省社会科学院经济所所长麻智辉）