让税收执法彰显公平正义

2015年是全面推进依法治国的开局之年，依法治税作为依法治国的有机组成部分，承载着老百姓对税收执法公平正义的殷切期盼，也彰显出税务部门依法作为维护纳税人利益的责任担当。今年年初，国家税务总局立足税收工作实际，直面税收法治领域存在的问题，制定了《关于全面推进依法治税的指导意见》，明确了依法治税的指导思想、实施路径以及重点任务。

一年来，各级税务部门立说立行、马上就办，采取新办法、硬措施、实点子，推出一批可操作、可复制、可推广的经验，在税收治理领域掀起一场广泛而深刻的革命，依法治税的生命线在全系统深深扎根。

审慎依法办案 让公平正义照亮每件税案

税务稽查是税收执法的主要表现形式，全国税务部门改革创新，把公平正义贯穿于税务稽查的选案、稽查、审理、执行、监督全过程。

在选案环节，8月25日，税务总局出台了《推进税务稽查随机抽查实施方案》，明确今后确定税务稽查对象和稽查人员，要像彩票摇奖那样随机抽选，查谁不查谁、谁来查案，以科学的随机抽查机制，促进税法遵从和公平竞争。在稽查环节，“数字稽查”软件得到广泛应用，许多税务机关统一规范查案制度，建立办案模板，通过调取企业软件数据，与纳税申报数据、生产经营数据等第三方数据比对，以充分的证据资料执铁法办铁案。在审理环节，案件审理机构负责审理案件事实是否清楚，证据是否充分、确凿，执法程序是否合法等，力争税收执法“滴水不漏”。

今年2月在全国实施的《重大税务案件审理办法》，要求对涉案金额较大、案情复杂、涉及面广，处理结果可能产生较大政治、经济、法律和社会影响的案件，作出决定之前必须经重大税务案件审理委员会集体审理。各级税务部门积极探索、创新机制、流程、形式，使重大税务案件审理变“内审”为“公审”、变“税务审”为“社会审”。

江苏省地税局借鉴法院开庭审理模式，以纳税人之家为平台，推行“庭辩式”审理，邀请人大代表、政协委员、行风监督员和专家，公开听证、开门审理疑难复杂、影响较大的案件，让纳税人和稽查部门质证辩论，增强案件审理的透明度和公信力。福建省国税局从机关、团体、企业事业单位聘任陪审员，参与重大税务案件审理。

税务部门还把司法等领域规范裁量权、增强裁判统一性的指导案例制度引入税收执法实践，总结以往税务案件查处经验，筛选具有典型性、社会影响大、办理质量高的案件，形成指导案例，作为税收执法的可循前例，力促“同案同办”。

宁波市国税局确定了案例报送、遴选机制，开发和优化升级涵盖税务案件生成、指导案例运用、实施效果反映等环节的税务指导案例管理信息系统，累计发布4批54个涵盖偷逃抗骗、违反发票管理、日常征管等类别的指导案例，48个案例被引用767次，补税1.3亿元，处罚1.2亿元。各县区国税局发布134个指导案例，38个被引用308次，补税2243万元，处罚1729万元。

湖北省国税局从试点单位近千件税务行政执法案件中遴选176个案件，总结、提炼，发布了第一批68个指导案例，让违法行为、违法程度相同或基本相同的案件，受到相同和基本相同的处理结果，纠正了20多件“同案不同罚”，让纳税人从每个涉税案件中感受到公平公正，用“小个案”推动税收“大法治”。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。税务部门努力提高规章制度建设质量，增强确定性和预期，防止“制度性侵权”。

江苏省国税局制定《税收政策确定性管理办法》和《税收政策专家委员会工作规则》，构建首席专家负责、动态管理、绩效评价机制，通过税收政策确定性管理模块发布小微企业税收优惠、固定资产加速折旧等确定性意见100余条，点击量3.7万余次。

甘肃省国税局按“准立法程序”设计，将调研、起草、合法性审核、修改、审议、公告和备案，作为税收规范性文件制定的必经环节，把听取基层和纳税人意见、请专家论证、集体讨论决定作为制度建设的必经程序，先后召开19次咨询论证会，征集意见560余条。

柔性执法行政 让法治精神触及公民灵魂

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。税务部门创新税收执法理念，探索出“柔性治理”“说理式执法”“约谈式执法”等刚柔并济、法情交融的新型税收治理模式，实现了法律刚性与执行柔性的结合，既让法律得到有效实施，更让公平正义、以人为本等法治精神，温暖纳税人。

税务行政疏导、行政协议、行政道歉……青岛市国税局9种柔性行政方式，令人耳目一新。力推“柔性行政”的青岛市国税局总经济师、李沧区国税局前局长郭洪源介绍，“柔性行政”的最大特点是重视纳税人参与、互动、协商和选择性，通过指导、合作、协议、救助等授益性行政，实现权力运作由单向、强制、刚性管理向复合、合作、包容、协商治理转变，让税收执法充满人情味儿。目前，青岛市国税系统已综合实施了30余项柔性治理措施。

与“柔性行政”异曲同工的“说理式执法”，促使税收执法更加符合法律、情理，让纳税人更理解执法理由，更认同执法行为，预防和化解了矛盾争议。广东省国税局开发了“税收执法说明理由附列说明系统”，第一批将30种“税务行政处罚说明理由附列说明”嵌入系统，操作人员按照处罚类型选择即可出具附列说明。广州市国税局已在14个征管局、5个稽查局推行说理式执法，制定了涵盖10个征管情景、6类稽查案件、12类法律文书的说理式执法示范文本。

在首都北京，市地税局制定了《税务约谈工作办法》，明确约谈范围、程序，日常征管发现涉税疑点和风险后，主动依法依规约谈纳税人，重点提醒提示违法隐患、存在问题和法律风险，市、区、所三级建立80余个约谈室，配备电脑、投影机、一体机、摄像头，全程记录存储约谈视频资料。许昌市国税局探索实施“约谈式”纳税评估，成立专业化评估团队，对大企业实行以“案头审计、约谈举证、自查补税”为主的纳税评估，改变传统的调取账簿、进户检查模式，发现疑点问题后约谈企业，指出风险隐患，阐明法律责任，引导企业主动自查补税或举证澄清，给企业及时纠错机会。

“正善治，事善能，动善时。”目前，柔情执法行政已经产生令人欣喜的成效：今年前三季度，广州市欠税企业户数同比下降11.85%，企业发票违章同比下降88.57%，纳税人投诉同比下降57%，税务复议、诉讼案件降低一半；北京市地税局约谈11400户纳税人，沟通讲法、提醒风险后，纳税人补税19.8亿元。

锤炼“善治”本领 让执法人员讲规矩守纪律

致天下之治者在人才，实现依法治税的关键因素也是人才。一年来，各级税务部门从制度设计、提升依法治税意识和能力入手，让税务执法人员讲规矩、守纪律，不断提升“善治”本领，真正担当起“为国聚财、为民收税”的重任。

——统一自由裁量权，变“弹簧秤”为“刻度尺”。以往，根据《税收征收管理法》，违反税收管理规定的“追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款”，也就是说不缴或者少缴10000元税款，既可以罚5000元也可以罚50000元，结果相差10倍，税务自由裁量权很大。河南省税务部门向自身权力“开刀”，与省政府法治办联手制订完善《税务行政处罚裁量权实施办法》和裁量基准，逐项划分不同违法情节和违法程度的处罚基准，明确罚0.5倍、1倍、2倍、3倍、4倍、5倍以及罚二千元、一万元、五万元、五十万元的具体违法行为，统一国税地税处罚标准，让执法人员“对症下药”而不是“乱开处方”，避免了税收执法“十里不同天”。

——打造专业团队，建立公职律师队伍。广西、云南、四川、湖南、贵州、福建国税推行以法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问制度，防范法律风险，提升行政水平。河北省、市、县国税局118名内部公职律师和77名外聘律师共同组成法律顾问团队，协助审核14份规范性文件的合法性，提出法律建议58条，参加清理废止和部分废止规范性文件34份，参与41件重大税务案件审理，办理税务行政复议、代理税务行政诉讼案件各5件。

——参加庭审应诉，教育干部群众。上海税务、深圳国税和青岛、广西地税制定和实施了行政首长出庭应诉制度，把法庭作为法治教育讲台、化解矛盾平台、税法宣传舞台，促使领导干部带头遵法学法守法用法，在法庭上释理说法，听取企业诉求，依法解决具体困难。上海税务系统6家基层税务局领导，已出庭应诉行政诉讼案件19起，每起都组织干部旁听庭审。近1/3行政诉讼当事人听了解释和宣传后主动撤诉。

——开展“健康体检”，夯实执法基础。吉林省国税局开展了工作岗位、流程环节、制度措施、规范性文件、行政行为等执法基础检查，梳理排查165个岗位、716个风险点，制定防控措施388项，查找出问题453项，检查涉及纳税人517236户。随后又开展“回头看”，复查整改、跟踪问效，税收执法权问题同比减少82%，行政管理权问题同比减少44%。

——引入“互联网+”，打造“数字法治”。广东省“佛山国税法宝”以多点搜索、多点联想为核心，构建7大数据库、40个子库，初步包含135万条数据，覆盖中央、省、市、区四级税收法治信息资源和案例，应用文字检索、数据联想、用户偏好算法提供“国税百科”精准检索等17项实用功能，通过互联网站、手机APP、微信公众号等渠道，向不同行业、不同类型的纳税人推送差异化、个性化服务。

——追究过错责任，推进依法履责。11月19日，重庆市国税局党组给予监管不力1名区国税局副局长、1名税务所所长和3名执法不严的干部行政警告处分。2015年该局已执纪问责处级干部6人、科级干部10人。重庆市国税局局长李杰说，落实错案追究制，就是要让执法人员“长记性、讲规矩、执好法、负好责”。