人民日报谈“撤县设区”:利益衡量不等于理智

　　近年来，一些地方对撤县设区跃跃欲试，但也有一些县力求“独善其身”“逆势而行”。2013年，浙江省长兴县就因湖州市撤县设区计划引发一场风波，计划最终不了了之。

　　为什么要搞撤县设区？其程序、标准如何？究竟会带来哪些影响？这些问题，亟须进行理性思考，科学研判。

　　 5年批准撤县设区46件

　　《国务院关于行政区划管理的规定》要求，县、自治县、市、市辖区的设立、撤销更名和隶属关系的变更由国务院审批，各级民政部门分级负责行政区划的管理工作。撤县(市)设区包括县(市)的撤销和市辖区的设立，由有关地方人民政府形成方案并逐级上报国务院审批。民政部作为国务院行政区划业务主管部门，承办撤县(市)设区行政区划调整的审核工作。

　　南京大学法学院教授肖泽晟说，撤县设区的标准，主要依据是宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、国务院关于行政区划管理的规定等，但所列条件均非常原则，除此之外并无其他详细的规定。

　　记者采访民政部有关负责人时获悉，2011年至2015年9月，国务院共批准撤县(市)设区行政区划调整46件。主要集中在以下三种类型：

　　一是重点调整了在国家发展战略和国家级发展规划中具有重要地位的节点城市。如在重庆、天津、杭州、石家庄、青岛等11个直辖市、省会城市和计划单列市开展了撤县(市)设区的行政区划调整；为了落实国家“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略，在西安、连云港、保定、秦皇岛、南京等战略地位重要的中心城市开展了撤县(市)设区的行政区划调整。

　　二是解决了一批地级市城区规模偏小和“一市一区”等市辖区规模结构不合理问题。如在揭阳、三门峡、梅州等市辖区规模偏小的地级市开展了撤县(市)设区的行政区划调整；在绍兴、赣州、安顺等19个“一市一区”的地级市开展了撤县(市)设区的行政区划调整。

　　三是同步撤并了一些规模较小的市辖区。如石家庄、保定、常州、南京等城市在撤县(市)设区的同时，撤并规模较小的市辖区，优化市辖区结构。这些撤县(市)设区的行政区划调整，对服务地方经济社会和城镇化发展发挥了积极的作用。

　　 撤县设区并非都是“香饽饽”

　　与国务院已经批准的数目相比，等待撤县设区的县为数更多。在这种热潮背后，其实是利益考量。

　　中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系副教授郐艳丽认为，撤县设区是区域经济社会发展达到一定阶段，区域城乡建设统筹考量的战略举措。在城市发展建设受到门槛阻碍时，如萧山之于杭州，撤县设区将有利于促进城乡建设的统一依法管理，促进城市空间格局的拉大做强，有利于基础设施与公共服务设施的共建共享，对县城建设而言，可能会带来管理水平、城市规划和建设标准的有效提升，有利于居民社会福利水平的总体提高。

　　在肖泽晟看来，地方政府追求土地财政最大化的冲动才是撤县设区的重要原因。“一般热衷于撤县设区的地方都是城市规模比较大、经济发展水平比较高的较大的辖区市，且现有城市土地资源不足以支撑城市的进一步扩张，因而有将所辖地理距离较近的县改为区的强烈冲动。县改为区后，广阔的农村土地会纳入城市规划区范围，集体经济组织所有的土地事实上将逐步变为国有土地，土地财政收入也会有很大提高。”

　　然而，利益衡量不等于理智的选择，更不一定能带来理想中的绩效结果。

　　“如果中心城市经济发展水平、管理水平和财政能力不足，撤县设区反而不利于县城的发展，使得县城的发展动力降低。”郐艳丽说。

　　中山大学政治与公共事务管理学院教授刘军强认为，撤县设区也有可能在就业、社会保险等民生领域带来诸多新情况。“撤县设区之后，原有的农村居民可能会变为城镇居民，需要调整相应的社保政策。同时，如果新增城镇居民就业参与率不高，可能会推高城镇失业率，从而增加当地失业保障的压力。除此之外，我国现有的社会保险统筹层次较低，社会保险统筹上升到市一级层面后，基金的抗风险能力会得到提高，但是区一级的社会保险征收动力可能会降低。”

　　2009年财政部下发《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，确立在2012年底前力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政的改革目标。在“省管县”的大背景下，撤县设区的博弈变得更加复杂。“某些地级市政府为维持对县级政府财政等方面权力的掌控，不顾县域城镇化水平、区域发展需要等情况，盲目将县并入市辖区，不仅没有将他们带上城市发展快车道，反而使他们在失去自主权后沦为城市的边缘，陷入‘假性城市化’的陷阱。”郐艳丽说。

　　 撤县设区应征求公众意见

　　民政部部长李立国曾在国务院新闻办举行的新闻发布会上表示，“不是所有的县，也不是多数县能够改市、改区，只有人口密度、经济社会发展水平、城镇集聚的人口，尤其是非农业人口达到城市化的标准，并且各项经济总量指标达到城市化的程度，才构成撤县设市和撤县改区的条件。”民政部于2014年10月发布《市辖区设置标准(征求意见稿)》，正是按照人口规模、经济发展水平和空间限制来拟定标准。

　　2014年中央发布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》明确提出“制定城市市辖区设置标准，优化市辖区规模和结构”的要求。“现有撤县设区程序、标准上的不足也需要尽快予以弥补，做到科学规划、依法规划。” 刘军强说。

　　针对撤县设区标准过于原则的问题，肖泽晟建议，“国务院应尽快出台《撤县设区办法》，这有别于现行的《市辖区设置标准》，不仅应明确规定撤县设区的条件，还应规定审核程序中必须向社会公开撤县设区的理由，举行公开的听证会或论证会，广泛征求社会各界意见，尤其是原县所属区域的公众的意见。”

　　“考虑到我国地方差异较大，建议给省级政府自主权，各省根据情况制定地方规则，国家层面审议规则。”郐艳丽认为，地名蕴含着一地的文化历史、维系着居民的身份认同，因此区划调整的名称命名问题也需要广泛公示，避免无文化、无特色的改名之举。

　　不光要把好撤县设区的审核关，各级地方政府也应该采取相应的配套措施来应对行政区划变更后的问题，更好发挥区划变更优势。刘军强表示：“农村变为城市之后，当地政府可能会从土地资源等获得收益，而原来农民的利益则可能变相受损。为了保持社会稳定，政府应该算整个社会层面的‘大账’，而不是眼前纸面经济的‘小账’，以收益补民生，以民生促稳定，减少社会失序带来的摩擦成本，实现整个系统的良性循环。”(记者 徐隽 陈定源参与采写)