广州财政预算“全裸”领先全国 专家称公开仍有不足
全国两会临近，“阳光预算”的话题再掀舆论热潮。一直走在全国预算改革前列的广州市今年预算实现“全裸”，将社保基金预算和财政专户管理资金预算提交人大审查，将政府可支配财力晒个底朝天；同时，每个代表团在审查总预算之外，“一对一”专题审查1个部门预算和1个政府投资重大项目预算。
财政部财科所副所长王朝才接受《经济参考报》记者采访时称：“广州所走之路应该说代表了我们国家未来要走的路，广州只是先行一步。”他认为，全国彻底实现预算透明还需要一段时间，“估计到2020年实现的希望比较大。”
先行
广州市人大财经委主任委员欧阳知用“和盘托出”来形容今年的财政预算。19日，提交广州市十四届人大四次会议审议的2014年预算草案在原先的公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算的基础上，增加了财政专户管理资金预算和社保基金预算。
欧阳知说，实际上，广州市早在2003年就已经实现了每一分钱都进预算，此次是让每一分钱怎么花都上人代会，接受人大代表的审查，而不是此前只有三本预算上人代会，财政专户和社保基金仅提交人大常委会。
王朝才说，中央规定的全口径预算包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算。所谓财政专户管理资金，指的是一些资金由各部门自收自用，存入财政专户，尚没有纳入政府性基金预算管理的资金。
广州市财政局局长袁锦霞称，这就“实现政府所有收支预算均向全市人大代表报告。”在中央统一要求的全口径预算基础上更进一步，把政府可支配财力晒个底朝天。
欧阳知说，在预算编制前，市人大常委会预算工委就组织人大代表和预算专家提前介入，进行预先审查，实现了人大对预算的监督贯穿于整个预算周期。
五本预算，加上部门预算，多达数百页，人大代表开会期间仅半天时间审查，时间根本不够。这是多年来困扰人大预算审查监督的老问题。今年广州在大会开幕前一个多星期将电子版的预算报告发给代表。同时，广州市人大常委会还将预算报告在其官网上公布，向全体社会成员公开。
中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇告诉《经济参考报》记者“目前我国各地的普遍做法是全部预算仅对人大代表公开，而公众只能看到预算报告，这是远远不够的，应该逐渐实现对全体公众公开。我们现在是信息社会，应该把全部的部门预算挂到网上，成本很低，而且公众很容易就可以看到。”
出新
“细究”预算有待成立专业委员会
2014年广州人大“细究”预算又推新措施。每个代表团在审查财政总预算的同时，“一对一”专题审查1个部门预算和1个政府投资重大项目预算。这样，每年共计审查12个部门和12个重大项目。
19日，接受代表问询的广州市港务局局长常敏在不到1个小时的时间里，回答了近十位代表的提问，有的代表追问，项目预算执行率执行为何较低，是支付的技术问题还是这个项目本就不需要那么多钱，有没有浪费？还有代表追问，结转余额为何那么高？
事实上，广州这一做法是有先例的。2013年浙江温岭实行代表团审查部门预算，并且在全国率先启动了“部门预算票决制”。代表们在审议时对农林局、科技局的部门预算现场“开火”，两个部门连夜修改预算，削减“三公经费”，随后预算才被人大代表投票通过。
专家认为，一个代表团审查一个部门预算可以让监督更细致深入，值得肯定。但是，这种分工模式并不一定合理。
“代表团是以地区划分的，对要审查的部门没有了解，缺乏专业知识，难以有效监督。”王朝才认为：“西方一些国家，在议会中常设农业、环保、财经等专业委员会，由这些专业委员会审查其对应的部门预算，可以做到专业到位，这些经验值得借鉴。”
杨志勇也表示，就目前的制度来说，对人大而言，要十分高效地监督预算是很有难度的，因为人大代表不是专职的，没办法长期研究一个具体领域。
推开
2020年全国有望实现全口径预算
党的十八届三中全会提出，实施全面、规范、公开、透明的预算制度。王朝才认为，要想在全国范围内达到这一目标，还有不少困难，需要一段时间。“如果要做的话，广东省比广州市要难，全国更难，因为系统越大，阻力越大，大家的认识更难统一。”
在杨志勇看来，要想真正实现“全面、规范、公开、透明”的预算制度，最关键的是要“有效的公开”。
“首先，仅仅公开一年的数据不够，要连续多年公布，才能建立一个纵向对比，在此基础上做出评判。”杨志勇说：“除了公布数据，还要公布背景资料。”他举例说，比如一个城市要修地铁，如果只公布预算花钱200亿，那么老百姓只知道政府把这么多钱投在了公共设施上，无法判断修地铁需要不需要投这么多钱，也不知道是不是修地面轻轨更节约高效。因此真正的公开在于有效的公开，不仅要公开数字，不仅要细化公开项目，还必须要提供一系列的背景资料。
谈及广州的预算监督和公开还有哪些进步空间，欧阳知说，在预算公开方面，三公经费公开已成为常态，但公务车、公务接待和因公出国只是公务消费的一部分，并非全部。提交本次人大会议审议的《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》拟规定，今年下半年，市直部门提交决算时将按经济分类晒出账本。欧阳知说，这样一来，公众看到的就不只是“三公”、“四公”，而是“二三十个公”。按照“经济分类”晒部门账本，也是多位专家“鼓与呼”多年的。
在王朝才看来，真正的“全口径”不光是“四本预算”提交人大审查的问题，“凡是政府负责的单位，资金都应该纳入预算管理，应该包括国有企业、地方融资平台在内，到这一步才算好。”王朝才说“新加坡的财政预算公开就包括国有企业。”
目前，预算公开是大家的共识，而区别在于做到什么程度。从2014年各省的两会中可以看到一些令人欣慰的变化。
《广东省2013年预算执行情况和2014年预算草案的报告》将2013年省级预算教育、科学技术支出等7个科目的重点支出细化公开到“项”级科目。广西壮族自治区的预算报告称，2013年自治区本级预决算公开的支出科目细化至款级科目，并实现了公共财政预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算的全面公开。此外，重庆的2014年预算草案提出，要推进预算管理改革。将政府预决算公开到支出功能分类的项级科目，转移支付预算公开到具体项目。
“目前全国各地一直往前推进‘全口径’预算，我估计到2020年有希望彻底推开。”王朝才说。□记者 赵婧 叶前 北京 广州报道